12/12/2022
A cura di Giulia Moscaroli
Con la sentenza n. 7978 del 14 settembre 2022, la Sezione IV del Consiglio di Stato si pronuncia sull’appello presentato dalla società Inerti Mozano s.r.l. avverso la pronuncia del TAR Abruzzo, sez. I, 7 dicembre 2021, n. 549.
Il giudizio di primo grado accoglie il ricorso presentato dall’associazione Forum Ambientalista contro il procedimento di autorizzazione alla realizzazione del Progetto di risanamento e di gestione della cava di Monte Mozzano, nel comune di Montereale, presentato della società Inerti Mozano S.r.l.
In particolare, il TAR annulla gli atti del procedimento autorizzatorio comunale, tra i quali la determinazione positiva della Commissione di Valutazione di Impatto Ambientale (c.d. V.I.A). Respinge, infatti, l’eccezione di tardività del ricorso per omessa tempestiva impugnazione sollevata dalla società. Ritiene sul punto che sia facoltativa l’impugnazione immediata della V.I.A., rispetto agli atti del procedimento nel quale si inserisce.
La società propone appello per ottenere la riforma della sentenza impugnata. Il primo e principale motivo di gravame riguarda l’erroneità della sentenza per aver respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso, ritenendo tempestiva l’impugnazione da parte dell’associazione del giudizio favorevole di V.I.A., unitamente all’autorizzazione comunale.
L’associazione, resistendo in giudizio, sostiene che il provvedimento di V.I.A., risalente al 1° dicembre 2016, avrebbe potuto essere impugnato solo all’esito del procedimento, conclusosi con il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della cava il 9 febbraio 2021. Rileva poi che il provvedimento non era stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo (c.d. B.U.R.A.), come prescritto dalla versione dell’art. 27 d.lgs. n. 152/2006 (c.d. Codice dell’Ambiente), nel testo vigente fino al 2017, applicabile alla vicenda ratione temporis. Deduce, inoltre, che gli atti gravati dal primo grado si atteggerebbero quali «meri atti endoprocedimentali», impugnabili soltanto al termine del procedimento.
Il Consiglio di Stato non condivide la posizione del TAR e dell’associazione. Afferma, infatti, che l’autorizzazione comunale all’attività di cava è stata censurata limitatamente all’invalidità derivante dalla determinazione positiva di V.I.A., unico atto effettivamente lesivo.
In termini generali, il giudice adito, seguendo un costante orientamento della giurisprudenza comunitaria e nazionale, ricostruisce la V.I.A. come il provvedimento di chiusura di un «procedimento autonomo caratterizzato da un altissimo tasso di discrezionalità non solo tecnica, ma politica». Ribadisce inoltre che l’amministrazione, esprimendo il giudizio di compatibilità ambientale sotteso alla V.I.A., esercita un’amplissima discrezionalità, che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, reso sulla base di criteri oggettivi, ma che presenta profili di intensa discrezionalità amministrativa, dovendosi effettuare un bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati coinvolti.
Il Collegio afferma essere pacifico in giurisprudenza che il termine per impugnare il provvedimento favorevole decorre dalla pubblicazione ai sensi dell’art. 27 del testo vigente ratione temporis, considerata l’autonomia procedimentale e l’immediata lesività della V.I.A.
Espone, inoltre, come in numerose precedenti pronunce il Consiglio di Stato ha sottolineato la necessità di impugnare autonomamente il provvedimento di V.I.A., anche rispetto all’Autorizzazione Integrata Ambientale (c.d. A.I.A.). I due procedimenti sono, infatti, preordinati ad accertamenti diversi e autonomi, potendo avere un’autonoma efficacia lesiva.
La necessaria impugnazione autonoma della V.I.A. si riscontrerebbe sia nell’ipotesi in cui il procedimento si concluda con esito negativo, sia ove il medesimo abbia esito positivo. Nel primo caso, tuttavia, la natura immediatamente lesiva è più facilmente percepibile, in quanto si determina un arresto procedimentale, che attribuisce al soggetto interessato un interesse autonomo e immediato all’impugnazione del giudizio negativo. Nel caso, invece, di esito positivo, deve essere valutata l’esistenza di un interesse, in capo a soggetti terzi, contrario al giudizio espresso in senso favorevole dall’amministrazione. Di conseguenza, gli atti conclusivi delle procedure di V.I.A. debbono considerarsi immediatamente impugnabili dai soggetti interessati alla tutela dell’ambiente, sia che si tratti di associazioni ambientali, sia di cittadini interessati, quali residenti in loco. Questa ricostruzione trova, infatti, un riflesso nell’art. 29, comma 1, del Codice dell’Ambiente, il quale sanziona con l’annullamento i provvedimenti autorizzatori adottati senza previa sottoposizione a V.I.A.
Il Consiglio di Stato ritiene, inoltre, irrilevanti le difese dell’associazione Forum Ambientalista in ordine all’omessa pubblicazione ai sensi dell’art. 27. Infatti, per giurisprudenza costante la piena conoscenza del provvedimento (anche sostitutiva della mancata pubblicazione) fa decorrere il termine perentorio di impugnazione di sessanta giorni, sancito dall’art. 29 del Codice del Processo Amministrativo. In particolare, afferma che vi è piena conoscenza quando sia possibile percepire l’esistenza di un provvedimento amministrativo e sia evidente la lesione della sfera giuridica del potenziale ricorrente.
Per quanto riguarda la prova della piena conoscenza, fa presente che la consolidata giurisprudenza amministrativa ammette che sia assolta ricorrendo a presunzioni semplici, basate anche sul decorso di un lungo lasso di tempo tra il rilascio dell’autorizzazione e l’impugnazione. Diversamente, si finirebbe per eludere l’applicazione della regola di decadenza del termine di impugnazione, violando i principi di certezza e di stabilità delle situazioni giuridiche conformate dall’azione amministrativa.
Il Consiglio di Stato rileva, sul caso dedotto, che al momento dell’impugnazione risultano decorsi diversi anni dall’adozione del provvedimento di V.I.A. (rilasciato cinque anni prima della proposizione del ricorso).
Sin dal 6 dicembre 2016 era, tra l’altro, pienamente conoscibile il sub-procedimento di V.I.A., in quanto la Regione Abruzzo ha depositato in giudizio uno screen shot estratto dallo Sportello Ambiente, recante «Ultimo aggiornamento Martedì 06 dicembre 2016 09:46». L’associazione poteva avere conoscenza del provvedimento di V.I.A. anche alla luce della pubblicazione, in data 11 febbraio 2016, sul giornale “Il Messaggero” dell’avviso di pendenza del termine per la presentazione di osservazioni da parte del pubblico interessato nell’ambito del procedimento di V.I.A. instaurato dalla società appellante.
Da ultimo, fa presente che il giudizio favorevole di V.I.A. è espressamente richiamato in tutti gli atti successivi della procedura conclusa con l’autorizzazione impugnata.
Per queste ragioni, il Consiglio di Stato ritiene che l’associazione Forum Ambientalista ha avuto conoscenza, o avrebbe potuto averla utilizzando la normale diligenza, del giudizio di V.I.A. sin dal 2016/2017. I giudici di Palazzo Spada, quindi, ritenendo l’associazione decaduta dal termine per l’impugnazione, accolgono l’appello e riformano la sentenza di primo grado.
Appare opportuno rilevare a latere che nella versione attuale dell’art. 27 è venuta meno l’indicazione della coincidenza del dies a quo ai fini dell’impugnazione con la pubblicazione del provvedimento in Gazzetta Ufficiale (o nel Bollettino Ufficiale della Regione). Permane, invece, la necessità di pubblicazione del provvedimento di V.I.A. sul sito web dell’autorità competente.
Nonostante la mancanza di disposizioni che indichino espressamente il dies a quo per l’impugnazione, il Consiglio di Stato ha di recente (Consiglio di Stato, sez. IV, 5 luglio 2022, n. 5608) ritenuto che un’interpretazione sistematica del Codice dell’Ambiente induce a ritenere che la pubblicazione sul sito web non può che essere volta alla conoscibilità del provvedimento a tutti i fini di legge e, dunque, anche a quelli connessi all’impugnazione e alla decorrenza del dies a quo.
