di Elenasofia Liberatori
12/06/2017
L’ordinamento europeo riconosce l’importanza della partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. L’istituto, infatti, garantisce l’attuazione dei principi di trasparenza, openess e correttezza dell’azione amministrativa, favorendo un dialogo tra le istituzioni europee e i cittadini. Sono state, dunque, previste una serie di disposizioni legislative che disciplinano l’istituto. L’art. 298 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in primis, dispone: «Nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente». Gli artt. 10 e 11 del Trattato sull’Unione europea (TUE), in secundis, affermano la necessità di un apparato amministrativo che garantisca la partecipazione dei privati ed effettui le decisioni pubbliche nel rispetto delle esigenze e degli interessi dei cittadini, con i quali si dimostri aperto al dialogo; ed individuano nella Commissione europea l’organo preposto alle consultazioni dei privati. L’art. 15 del TFUE, infine, dispone che l’Amministrazione in generale agisca in maniera trasparente «al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile» (co. 1) e che ogni singola istituzione o organo garantisca la trasparenza dell’azione amministrativa, anche attraverso previsioni normative presenti nei propri regolamenti (co. 3).
Lo strumento attraverso il quale le autorità pubbliche ed i privati entrano in contatto è il procedimento amministrativo. Esso, infatti, garantisce l’applicazione e l’attuazione dei principi di trasparenza e correttezza. L’ordinamento europeo è stato, tuttavia, a lungo privo di una disciplina organica della materia. La mancanza di un regolamento che ne stabilisse le linee guida ha spesso destato critiche e perplessità tra i giuristi, in quanto il procedimento amministrativo è considerato essenziale per un dialogo tra i privati e le istituzioni. I fattori che dimostrano la necessità di una codificazione in materia, in realtà, sono molteplici. Innanzitutto, una disciplina organica del procedimento amministrativo garantirebbe il fondamentale principio della certezza del diritto, permettendo ai cittadini di conoscere chiaramente le normative vigenti e, di conseguenza, i propri diritti e doveri. In secondo luogo, la frammentarietà del diritto europeo sarebbe di molto ridotta attraverso l’intervento normativo in questione, garantendo un riordino della materia e una maggiore coerenza nell’applicazione del diritto. Un ulteriore beneficio derivante dalla codificazione delle norme sul procedimento amministrativo sarebbe, poi, costituito dall’eliminazione di alcune lacune normative presenti nel diritto europeo. Gran parte degli istituti di tale diritto, infatti, è frutto dell’elaborazione giurisprudenziale; è, dunque, possibile che le questioni non affrontate nei tribunali siano rimaste prive di una disciplina giuridica ed è proprio rispetto a queste ultime che la codificazione sarebbe di fondamentale importanza. La normativa sul procedimento amministrativo europeo, infine, sarebbe utile per l’individuazione delle funzioni proprie del procedimento stesso (J. Ziller, Is a Law of Administrative Procedure for the Union necessary?, in Riv. It. Dir. Pubbl.com, 2011, p. 710 e ss).
Il Parlamento europeo è intervenuto, di recente, sull’argomento, invitando la Commissione ad esercitare il proprio potere di iniziativa legislativa. Il 9 giugno 2016, infatti, è stata presentata la Risoluzione 2016/2610(RSP), recante la proposta di «Regolamento per un’amministrazione dell’Unione europea aperta, efficace e indipendente». L’atto legislativo si basa sull’art. 298 TFUE, che conferisce al Parlamento ed al Consiglio europeo il potere di individuare le linee guida per l’attuazione dei principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa, attraverso l’emanazione di regolamenti. L’intento del Parlamento europeo, nel caso di specie, è quello di promuovere l’emanazione di un insieme organico ed unitario di norme che sia applicabile ad ogni procedimento amministrativo europeo e che elimini le incertezze in materia (Considerando n. 2, 3, e 4, Risoluzione 2016/2610(RSP), 9 giugno 2016). La proposta di regolamento, tuttavia, esclude dal proprio ambito di applicazione le «procedure legislative», i «procedimenti giudiziari» e i «procedimenti che portano all’adozione di atti non legislativi basati direttamente sui trattati, su atti delegati o su atti di esecuzione», nonché «l’amministrazione degli Stati membri» (art. 2, co. 2 e 3), confermando l’intento parlamentare di stabilire definitivamente una normativa unitaria sul mero procedimento amministrativo europeo.
Nei diversi articoli presenti nella proposta normativa, si evince una particolare attenzione alla tutela dell’istituto della partecipazione dei privati alle decisioni amministrative. La disposizione prevista all’art. 6, ad esempio, stabilisce che, nel caso in cui il procedimento venga avviato d’ufficio, sia necessaria la comunicazione al privato interessato che deve essere informato anche degli elementi essenziali del procedimento. Il Capo III della proposta di Regolamento, inoltre, dispone una serie di diritti riconosciuti al privato, nel contradditorio con la p.a., quali: il diritto di «ricevere tutte le informazioni pertinenti relative al procedimento in modo chiaro e comprensibile», di essere informato delle fasi dei procedimenti pendenti che lo riguardano e di comunicare, anche a distanza ed in via elettronica, con la p.a. (art. 8, co. 1, lett. a), b) e d)); il diritto di produrre prove (art. 9); il diritto di essere ascoltato (art. 14); ed il diritto di accedere ai documenti amministrativi che lo riguardano (art. 15). Il Capo IV, infine, prevede due istituti fondamentali per la tutela del privato nel procedimento amministrativo: l’obbligo di motivazione e i mezzi di impugnazione. L’Amministrazione è, dunque, tenuta ad esporre le ragioni di fatto e di diritto, poste alla base della decisione presa, attraverso una dichiarazione specifica e puntuale; la motivazione può, infatti, essere a carattere generale solo in particolari circostanze (art. 19). Il privato, inoltre, deve essere informato dei mezzi di impugnazione posti a tutela dei propri diritti; egli può: ricorrere all’autorità amministrativa gerarchicamente superiore a quella che ha emanato il provvedimento impugnato; agire in via giurisdizionale; ed, infine, esporre denuncia al Mediatore europeo(art. 20).
Il progetto parlamentare ha ricevuto ampio consenso da parte della Commissione europea, la quale ha espresso tutto il proprio favore e la propria approvazione per l’iniziativa di un Regolamento che disponga una normativa uniforme, applicabile a tutti i procedimenti amministrativi europei e che attui i principi di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa (Cfr. «Suite donnée à la résolution du Parlement européen pour une administration de l’Union européenne ouverte, efficace et indépendante, adoptée par la Commission le 4 octobre 2016», www.europarl.europa.eu). La proposta del Parlamento europeo è, tuttavia, solo l’ultima di una serie di iniziative volte a dimostrare la necessità di una codificazione delle norme sul procedimento amministrativo nell’Unione. Già nel 1998, infatti, il deputato Roy Perry presentò, per la prima volta, una relazione di adozione di un Codice di buona condotta amministrativa; nel 2001, poi, su proposta del Mediatore europeo, è stata adottata dal Parlamento una prima risoluzione, che invitava la Commissione europea a presentare una proposta di Regolamento. Nel 2013, inoltre, il Parlamento era già intervenuto con una proposta di emanazione di un regolamento per la disciplina del procedimento amministrativo europeo, non accolta dalla Commissione. Ed, infine, nel 2016, è nato il progetto di legislazione generale sul procedimento amministrativo ReNEUAL.
Tutte queste iniziative riflettono l’importanza riconosciuta dal diritto europeo al dialogo tra le istituzioni pubbliche e i privati. La comunicazione di avvio del procedimento, il diritto di accesso ai documenti, il right to be heard e l’obbligo di motivazione sono aspetti fondamentali della tutela della partecipazione privata al procedimento amministrativo e garantiscono al soggetto interessato di essere coinvolto nelle scelte decisionali europee. In tal senso, si auspica al più presto un intervento legislativo della Commissione europea, che dia seguito alla proposta parlamentare del 2016. L’Unione europea, infatti, mira al miglioramento dell’apparato amministrativo, al fine di renderlo aperto, efficiente, trasparente ed al servizio dei cittadini. Ed, in tal senso, è stato affermato che: «Perché ci sia una maggiore partecipazione, è indispensabile che le amministrazioni centrali cerchino di interessare i cittadini all’elaborazione e all’attuazione delle politiche dell’Unione » (Libro Bianco sulla Governance europea, Commissione delle Comunità europee, 05.08.2001, COM(2001) 428, p. 10).
