29/04/2024
A cura di Gian Marco Ferrarini
Sebbene esista già una disciplina europea per quel che concerne gli investimenti esteri diretti in entrata (IED), l’Unione europea non ha mai regolamentato il settore degli investimenti in uscita. Pertanto, a tale vulnus, la Commissione ha cercato di dare una prima risposta attraverso la predisposizione di un Libro bianco.
In particolare, in forza della comunicazione congiunta sulla “Strategia europea per la sicurezza economica” adottata dalla Commissione e diretta al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio, la Commissione stessa ha ritenuto opportuno pubblicare in data 24 gennaio 2024 un Libro bianco avente ad oggetto l’istituzione di un monitoraggio dei c.d. outbound investments, investimenti in uscita, a tutela della sicurezza comune.
Se da un lato le istituzioni dell’UE ricordano che “le nostre economie prosperano grazie a commercio e investimenti aperti e regolamentati, a una connettività transfrontaliera sicura e alla collaborazione in materia di ricerca e innovazione”, tuttavia, il documento riconosce, al contempo, che potrebbero presentarsi rischi per la sicurezza quando tecnologie e investimenti sensibili escono dall’UE con modalità che possono minacciare la pace e la sicurezza internazionali. Nello specifico, nonostante già esistano limitazioni in seno all’UE circa l’esportazione di tecnologie a duplice uso, le maggiori preoccupazioni riguardano determinate tecnologie e know-how sensibili che, a seguito di operazioni in uscita attualmente non soggette a meccanismi di screening, potrebbero finire nelle “mani sbagliate”, e quindi essere utilizzate per rafforzare le capacità militari e di intelligence di competitor internazionali.
I principali problemi affrontati nel testo sono: I) la tipologia degli investimenti in uscita su determinate tecnologie critiche; II) i rischi per la sicurezza dell’UE o dei singoli Stati Membri, eventualmente connessi a tali investimenti; III) le modalità attraverso cui attenuare questi rischi per mezzo di strumenti già esistenti o azioni politiche a livello europeo o statale.
Altri paesi come il Giappone o la Cina, in effetti, già dispongono di sistemi di controllo degli investimenti in uscita. Si tratta, in particolare, di controlli che coprono un’ampia serie di settori economici e che comportano un esame teoricamente più approfondito di una semplice valutazione di sicurezza.
Nel Libro bianco, si fornisce, dunque, una descrizione precisa e puntuale dei lavori svolti dall’UE in materia di investimenti in uscita e, contestualmente, si indica una via da percorrere per affrontare e comprendere le nuove sfide che attendono sul mercato internazionale i paesi membri. L’obiettivo è quello di definire nel minor tempo possibile la portata di una prossima raccomandazione della Commissione sugli outbound investments e, in futuro, di un regolamento.
Le questioni emerse nel lavoro svolto dalla Commissione al fine di disciplinare tale settore sono: a) anzitutto, l’esistenza di un notevole deficit di conoscenze che complica la possibilità di perimetrare in modo chiaro la situazione relativa agli investimenti in uscita effettuati da investitori europei, nonostante i tentativi di alcune autorità pubbliche di raccogliere informazioni in tal senso negli ultimi anni; b) la mancanza di un metodo nazionale di analisi e valutazione in ottica di sicurezza degli investimenti in uscita, con l’implicita ammissione da parte di alcuni Stati membri che alcuni rischi possano sfuggire allo scrutinio; c) il pericolo in termini di ripercussioni politiche sotteso a un intervento diretto dell’UE in materia di investimenti in uscita per le proprie imprese; d) la necessità di circoscrivere l’eventuale azione politica affinché essa risulti il più possibile efficace, proporzionata, mirata e applicabile da parte delle amministrazioni nazionali e comunitarie; e) l’esigenza di servirsi comunque di strumenti già esistenti, quali i controlli delle esportazioni dei prodotti a duplice uso o i meccanismi di controllo degli IED.
Da qui, la predisposizione di un approccio graduale e strutturato per tappe per la soluzione dei problemi di cui sopra, che dovrebbe articolarsi in una prima fase di consultazione pubblica, iniziata con la pubblicazione del Libro bianco. A questa seguirà una fase di monitoraggio in cui la Commissione utilizzando i risultati della consultazione pubblica, elaborerà una raccomandazione agli Stati membri, invitandoli a controllare determinate operazioni di investimenti in uscita su tecnologie altamente sensibili. Il tutto terminerà con una fase di valutazione del rischio da parte dei Paesi UE e della Commissione per individuare quali outbound investments possano rappresentare una minaccia per la nostra sicurezza comune.
Per quanto riguarda il tipo di operazioni “pericolose” di investimento in uscita, invitando i portatori di interesse a presentare osservazioni sugli aspetti indicati, la Commissione ne ha già individuate una vasta gamma, ivi comprese quelle effettuate per partecipare alla gestione di un’impresa come: l’acquisizione di una società o di quota sociale che determini un controllo effettivo sull’impresa stessa; la fusione, cioè, l’assorbimento di una società o l’unione di una o più imprese al fine di formarne una completamente nuova; gli “investimenti greenfield”, ossia la costituzione ex novo di un’impresa o di una controllata o di una succursale; l’impresa comune, ovvero l’avvio di una iniziativa imprenditoriale con altro soggetto, non europeo, per raggiungere un risultato comune; il capitale di rischio, cioè la messa a disposizione di capitale per lo sviluppo di una particolare tecnologia. Non sono inclusi nell’elenco gli investimenti di portafoglio.
Accanto al monitoraggio delle operazioni suesposte, che la Commissione qualifica come obbligatorio, la stessa ha esortato i portatori di interessi a formulare osservazioni sulla necessità di includere nella lista anche un “monitoraggio facoltativo”, rivolto agli Stati, in altre attività critiche, quali ad esempio la cooperazione in materia di ricerca e sviluppo che potrebbe in ipotesi determinare il rischio di fuga di tecnologie e know-how sensibili. A titolo di esempio, sono citate nel testo le forme di partnership accademica e di ricerca tra soggetti stabiliti nell’Ue e soggetti di un paese terzo; inoltre, si fa riferimento anche alla mobilità e al trasferimento di specialisti altamente qualificati.
In riferimento alla copertura geografica, cioè al novero degli Stati esteri nei cui confronti i pericoli che giustificano l’intervento dell’Europa possono maggiormente concretizzarsi, la Commissione è del parere di affidare ai Paesi membri il compito di definire al meglio le priorità delle loro attività di monitoraggio basandosi su una valutazione dei profili di rischio di ogni singola nazione destinataria dell’investimento.
Per il periodo da esaminare e tenere in considerazione, l’Esecutivo europeo include tanto le operazioni nuove quanto quelle in via di definizione, e, se sussistono giustificati motivi, anche alcune tra le operazioni passate. In particolare, esso indica, come data a partire dalla quale tale monitoraggio deve essere svolto, il 1° gennaio 2019.
Infine, nell’ambito delle informazioni da raccogliere, secondo la Commissione, il monitoraggio dovrebbe consentire l’assunzione di informazioni e dati al fine di valutare i rischi connessi agli investimenti in uscita da parte di ciascuno Stato membro. A tal proposito, per la protezione e la raccolta di tali informazioni, nella prospettiva dell’Esecutivo europeo, si dovrebbe designare un’autorità responsabile del monitoraggio a cui attribuire il compito di applicare gli strumenti esistenti, quali quelli studiati nell’ambito degli investimenti esteri diretti. Trattandosi di un Libro bianco, è logico supporre che una disciplina compiuta in materia di outbound investments non troverà la luce nell’attuale legislatura, in scadenza a giugno 2024. Lo stesso testo, infatti, indica come possibile scadenza per un primo intervento politico a livello europeo l’autunno 2025, al termine cioè dell’iter di raccolta dei pareri di tutti i portatori di interesse.
