di Andrea Renzi
09/12/16
- La riduzione dei conflitti di interesse – 2.La prevenzione alla corruzione internazionale – 3. La trasparenza e il FOIA
Uno dei primi ordinamenti in cui si è intervenuti con normative di prevenzione alla corruzione sono gli Stati Uniti d’America. La tradizione amministrativa di questo paese ha portato allo svilupparsi di rimedi preventivi ben prima che in Italia e su due filoni principali di intervento: da un lato si spinge alla riduzione dei conflitti di interessi che possano coinvolgere l’intero executive branch, dall’altro si punta ad una completa, o quasi, trasparenza e al conseguente controllo diffuso e capillarizzato dell’attività pubblica da parte della cittadinanza.
- La riduzione dei conflitti di interessi
Per quel che riguarda la prima area, questa è demandata ad un apposito ufficio il U.S. Office of Government Ethics (OGE) (1) , fondato nel 1978 con l’Ethics in Government Act (2) il quale definisce la propria mission come la sovrintendenza al programma etico dell’executive branch e la formazione, tramite numerosi esperti nell’ambito, di ufficiali “moralmente integri” da distribuire in oltre centotrenta agenzie governative partecipanti a tale programma (3), l’obiettivo principale è quello di creare un ambiente integro tramite la cooperazione e il coordinamento tra le varie agenzie e, contemporaneamente, l’attività autonoma dell’agente nella propria sede. L’OGE coopera con vari uffici della pubblica amministrazione, compreso L’Office of Management e Budget, il Government Accounting Office e gli agenti di polizia del Dipartimento di Giustizia. Quello che caratterizza l’OGE è che questo forma un multi-agency apparatus che definisce e qualifica le pratiche corruttive e informa gli ufficiali incaricati riguardo alle leggi che il Congresso di volta in volta approva. L’OGE stabilisce una serie di norme che definiscono il conflitto di interessi e le specifiche sanzioni per tali violazioni; in queste norme viene anche definito il tempo che debba intercorrere tra la cessazione dal servizio del pubblico ufficiale e la possibilità che questo accetti un impiego con un privato il quale abbia (o abbia avuto) rapporti commerciali con la pubblica amministrazione (pantouflage), prevede inoltre le modalità e i termini in base ai quali un ufficiale governativo possa comunicare e consigliare compagnie private, e regola altre attività che riguardano individui eletti, pubblici ufficiali e enti privati. Differentemente da altre agenzie o commissioni paritetiche di altri paesi, l’OGE non svolge attività investigative ma è volta all’informazione e alla formazione degli agenti pubblici riguardo le azioni che possano configurare un potenziale conflitto di interesse. Conseguentemente a ciò il suo ruolo è pienamente preventivo e le sue operazioni sono volte a migliorare la comprensione legislativa e la regolamentazione dell’apparato burocratico. I report di tale agenzia sono presentanti al Presidente e al Congresso per una revisione e nei casi in cui appaia chiaro e ci siano le prove di un eventuale abuso da parte di singoli funzionari o di intere agenzie, i dati vengono inviati al Dipartimento di Giustizia per le adeguate indagini e l’eventuale esercizio dell’azione penale. Il Dipartimento di Giustizia è l’unico titolare del potere di indagine e di sanzionamento (4) e l’agenzia non ha alcun potere di intervento in tale ambito.
Strettamente correlato all’operato dell’OGE è l’Executive Branch Ethics Program, uno specifico piano di chiarificazione e definizione delle aree di intervento nella prevenzione di potenziali conflitti di interesse. I vertici delle singole agenzie hanno un ruolo fondamentale nell’implementare tale programma, infatti nell’amministrazione day-to-day ogni agenzia deve nominare due individui come Designated Agency Ethics Official (DAEO) e Alternate Designated Agency Ethics Official (ADAEO), quest’ultimo è il semplice sostituto del primo. In base alle dimensioni dell’agenzia possono avere un supplente di professional ethics staff per supportare compiutamente il programma etico. I loro obblighi includono raccolta e analisi dei financial disclosure reports degli impiegati, forniscono corsi formativi di etica, consulenza lavorativa sempre in ambito etico e standard di condotta (5), tali ufficiali sono in sostanza il braccio materiale dell’OGE all’interno delle singole agenzie e sono volti all’applicazione pratica delle disposizioni e previsioni stabilite dall’ente in analisi, particolarmente per quanto riguarda lo specifico programma preventivo dell’agenzia. Approssimativamente quattromila cinquecento ethics officials operano nell’executive branch per provvedere ad un’assistenza all’impiego nell’identificare e risolvere i potenziali conflitti di interesse.
- Prevenzione alla corruzione internazionale
Un altro intervento particolarmente rilevante nell’ambito è il Foreign Corrupt Practices Act del 1977 (FCPA) (6), volto a prevenire e combattere la corruzione internazionale (7). Le disposizioni anti-corruzione di tale atto vietano l’uso intenzionale della posta o altri mezzi di comunicazione a sostegno di alcuna offerta, vietano altrettanto il pagamento, la promessa di pagamento, o l’autorizzazione al pagamento in denaro o con oggetti di valore a qualsiasi persona, pur sapendo che tutto o una parte di tale denaro o oggetti di valore sarà offerto, dato o promesso, direttamente o indirettamente, ad un funzionario straniero per influenzare la sua attività nella veste di ufficiale; vietano l’induzione del funzionario straniero a fare o omettere un atto in violazione dei suoi doveri, o per garantirsi un vantaggio scorretto, al fine di aiutare a ottenere o mantenere affari per o con, o per dirigere una attività commerciale per qualsiasi persona. Dunque vediamo come l’attività in oggetto è piuttosto estesa e volta a coprire un numero consistente di fattispecie. Il FCPA richiede anche che le società i cui titoli sono quotati negli Stati Uniti debbano rispettare e applicare le sue disposizioni contabili. Tali disposizioni contabili, progettate per funzionare in combinato disposto con le disposizioni anti-corruzione della FCPA, richiedono che le società compilino e mantengano libri e registri che riflettano in modo accurato ed equo le operazioni della società ed elaborino e mantengano un adeguato sistema di controlli contabili interni. Tali norme non sono altro che una estensione del principio di prevenzione e controllo diffuso tramite la trasparenza anche alle compagnie private, per permettere un chiaro controllo sull’uso e la destinazione dei fondi.
- Trasparenza e FOIA
In tema di trasparenza negli Stati Uniti d’America è però indispensabile analizzare un ulteriore e fondamentale atto, il Freedom of information act (FOIA) (9). Tale atto prevede un indiscriminato e libero accesso a tutte le informazioni della pubblica amministrazione e nello specifico ai record delle agenzie governative eccezion fatta per particolari categorie di atti che necessitino di una maggiore protezione per la presenza di altri diritti in contrapposizione con quello all’accesso. Tali tassative categorie protette devono essere contenute in una delle nove eccezioni contenute nella legge o in una delle tre speciali norme di esecuzione dell’atto (10). La particolarità del FOIA sta non nel prevedere singoli atti o categorie di questi a cui il privato avrà accesso, bensì il contrario, cioè solo gli atti esclusi non potranno essere visionati. Tale previsione è stata ancor più rinforzata durante la presidenza Obama nel 2009 mediante il FOIA Memorandum dove viene istituita “a clear presumption: in the face of doubt, openness prevails” questo in quanto, per utilizzare le stesse frasi del Presidente “Democracy requires accountability, and accountability requires transparency” (11). Il cittadino che voglia ottenere le informazioni dovrà presentare richiesta all’agenzia competente, la quale dovrà sottostare a queste disposizioni (12). Le eccezioni ed esenzioni su menzionate sono volte ad enucleare dati ed informazioni sui quali pesino altri diritti, che nel bilanciamento con il diritto alla trasparenza, prevalgono; questi sono, per quanto riguarda le esenzioni: 1) informazioni sulla difesa nazionale o sulla politica estera 2) regole e pratiche del personale interno 3) informazioni che sono escluse ai sensi di altre leggi 4) segreti commerciali e informazioni commerciali riservate 5) memorandum inter-agenzia o intra-agenzia protetti da privilegi legali 6) personale e cartelle mediche 7) dati o informazioni delle forze dell’ordine 8) informazioni in materia di vigilanza bancaria 9) informazioni riguardo la geologia e la geofisica. Rispetto invece alle esclusioni la prima protegge i dati relativi all’esistenza di un’indagine penale in corso di esecuzione, quando l’oggetto dell’indagine se fosse a conoscenza potrebbe ragionevolmente interferire con l’indagine (13), la seconda esclusione è limitata alle forze dell’ordine e protegge l’esistenza di dati riguardo ad un informatore quando lo status di questo non sia stato ancora confermato; la terza esclusione è limitata alla Federal Bureau of Investigation (FBI) e protegge l’esistenza di membri dell’intelligence straniera o di controspionaggio, o informazioni sul terrorismo internazionale, quando l’esistenza di tali registri viene classificato come riservata(14) .
Dato il numero relativamente basso di fenomeni corruttivi rispetto all’estensione nazionale e alla popolazione sembrerebbe che il sistema preventivo (15) adottato dagli Stati Uniti possa considerarsi efficace. Sicuramente la sinergia tra interventi di trasparenza, con annesso controllo diffuso in capo alla cittadinanza e alle organizzazioni private e dall’altro di un controllo da parte di enti pubblici multi-agenzia deputati alla moralizzazione e al controllo sulla moralità degli operatori pubblici permette una forte riduzione degli spazi di corruzione. L’efficacia di tali norme non può però essere considerata solamente rispetto alla qualità e efficienza delle stesse, è infatti indubbio come specificamente rispetto al controllo diffuso se è vero che questo è volto alla moralizzazione e al controllo diffuso con le conseguenti capacità deterrenti e preventive in tema di corruzione, è altrettanto vero che in mancanza di una cultura civica diffusa la trasparenza potrebbe trasformarsi in mero voyeurismo amministrativo (16). Sicuramente a tal fine, come anche per una maggiore efficienza e sinergia con gli altri istituti dell’ordinamento e le altre agenzie, avrà un ruolo rilevante il considerevole tempo trascorso dall’entrata in vigore di tali norme.
Note
- L’ufficio ha sede a 1201 New York Avenue, N.W. Suite 500
- Norma volta a definire i conflitti di interesse e a vietare ai pubblici ufficiali di accettare impieghi con Federal Contractors.
- “Mission and Responsibilities” – in https://www.oge.gov
- R. HEILBRUNN – Anti-Corruption Commissions – Panacea or Real Medicine to Fight Corruption?, 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A – World Bank Institute, 2004. P.9-10
- “Mission and Responsibilities” – in https://www.oge.gov
- L’atto è stato emendato nel 1988 e nel 1998.
- Intesa come quella corruzione indirizzata verso pubblici ufficiali ed operatori stranieri o da parte di questi ultimi per ottenere privilegi nei rapporti con lo stato in oggetto
- FOREIGN CORRUPT PRACTICES ACT – An Overview disponibile sul sito https://www.justice.gov/criminal-fraud/foreign-corrupt-practices-act
- Emanata negli Stati Uniti il 4 luglio 1966 durante il mandato del presidente Lyndon B. Johnson.
- The Freedom of Information Act – U.S. Department of State disponibile su https://foia.state.gov/Learn/FOIA.aspx
- President Obama’s FOIA Memorandum, 74 Fed. Reg. at 4683
- Department of Justice Guide to the Freedom of Information Act – Procedural Requirements – DOJ Guide to the Freedom of Information Act
- In maniera equivalente con segreto istruttorio nel nostro ordinamento che copre i dati relativi alle indagini in corso.
- The Freedom of Information Act – U.S. Department of State disponibile su https://foia.state.gov/Learn/FOIA.aspx. Op. Cit
- Insieme al sistema repressivo solamente citato in questa sede
- NAPOLITANO, Sulle riforme amministrative in Europa in S.CASSESE – Riforme istituzionali e disciplina della politica, 2015, Giuffrè Editore, Milano
