Le pressioni comunitarie relative all’introduzione di “sistemi appropriati di sorveglianza” relativi al ciclo dei rifiuti, con particolare riferimento al settore della gestione e dello smaltimento dei rifiuti pericolosi, nascono dalla ferma convinzione che un effettivo controllo della parte finale di tale ciclo, importi vantaggi non solo in termini di riduzione del danno ambientale, ma anche in termini di eliminazione di forme di concorrenza sleale tra imprese. Allo stesso tempo, la crescente necessità, tipica del decennio corrente, di gestire al meglio le varie emergenze legate al settore dei rifiuti, unite all’incessante lotta all’illegalità nel settore dello smaltimento dei rifiuti speciali, hanno indotto a riflettere sulla possibile applicazione di moderne tecnologie in tutti gli ambiti afferenti a tale settore. Proprio in riferimento all’attività di controllo del movimento degli scarti di produzione, auspicabili benefici potrebbero ricadere sul sistema delle imprese che si occupano di gestione e smaltimento dei rifiuti speciali, se il Sistema di Controllo della Tracciabilità dei Rifiuti (SISTRI) fosse pienamente operativo.
Previsto come una delle due modalità alternative di tracciamento , il SISTRI è stato formalmente istituito con Decreto Ministeriale 17 dicembre 2009 che ha stabilito i soggetti obbligati ad aderirvi, le linee guida, il regime transitorio per il passaggio al nuovo sistema, indicando inoltre le apparecchiature elettroniche di cui le aziende avrebbero dovuto dotarsi e i costi a carico delle stesse. Il Sistema di Tracciabilità ha poi assunto rango legislativo con l’introduzione all’interno del Testo Unico Ambientale (D.Lgs. 152/06) degli articoli 188-bis e 188-ter da parte del D.lgs. 205/2010 . Tale disciplina prevedeva, in origine, il coinvolgimento di tutti gli enti e le imprese produttori iniziali di rifiuti speciali pericolosi e gli enti o le imprese impegnati nella raccolta o nel trasporto di rifiuti speciali pericolosi a titolo professionale, compresi i vettori esteri operanti sul territorio nazionale. Sarebbero stati altresì tenuti ad aderire al SISTRI, in caso di trasporto intermodale, i soggetti ai quali sono affidati i rifiuti speciali pericolosi in attesa della presa in carico degli stessi da parte dell’impresa navale o ferroviaria o dell’impresa che effettua il successivo trasporto. Un progetto ambizioso che mirava a dettare una disciplina che fosse punto di partenza per la costruzione di un sistema utile a garantire un controllo quanto più possibile continuo della parte finale del ciclo dei rifiuti, tutelando quelle imprese che, pur sopportando costi maggiori, operano nel rispetto delle regole.
Dal punto di vista pratico, dal momento dell’adesione al SISTRI, le imprese non sarebbero più state tenute agli adempimenti relativi alla compilazione dei registri di carico e scarico e dei formulari di identificazione dei rifiuti. Durante il trasporto i rifiuti sarebbero stati accompagnati dalla copia cartacea della “scheda di movimentazione” del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI). Ogni impresa o ente aderente, inoltre, avrebbe dovuto identificare nella persona del “delegato aziendale”, il soggetto cui affidare le credenziali di accesso al Sistema, attraverso un certificato di firma elettronica. Tale delegato, attraverso una USB equipaggiata con un software per autenticazione forte e firma elettronica, avrebbe dovuto immettere le informazioni nel Sistema e, grazie all’istallazione di un dispositivo satellitare, c.d. “black box”, sui mezzi adibiti al trasporto, si sarebbe potuta concretamente seguire la movimentazione dei rifiuti.
L’avvio di questo Sistema, potenzialmente in grado di semplificare le procedure di controllo per le imprese attraverso tecnologie innovative ed efficienti, è stato rinviato, tra il luglio 2010 e il maggio 2011, ben quattro volte. Nel maggio 2011 era stato fissato, dietro le pressioni delle principali associazioni imprenditoriali operanti nel settore, il cosiddetto “click day”, cioè il collaudo generale del sistema in vista di quella che sarebbe stata l’ennesima “imminente partenza”, fissata per il primo giugno 2011. Il risultato del collaudo è stato nefasto: molte delle imprese coinvolte (circa un terzo) ha registrato problemi nella gestione del Sistema dovuti ai malfunzionamenti delle apparecchiature elettroniche e alle carenze del sistema informativo centrale, non in grado di garantire l’accesso a tutti gli operatori. L’esito negativo del collaudo, unito all’impossibilità di fornire pronte soluzioni da parte della società incaricata della progettazione e della gestione del SISTRI (la Selex Service Management), hanno condotto a quattro ulteriori rinvii tra il settembre 2011 e l’ottobre 2013.
Il travagliato iter di avvio del Sistema è stato accompagnato da grandi polemiche, in parte dovute all’inchiesta giudiziaria conclusasi nel 2013 e partita poiché le procedure seguite nell’aggiudicazione del contratto per la gestione del Sistema non risultavano compatibili con i principi di trasparenza, in parte attribuibili alle spese cui sono andati incontro gli operatori del settore. Ai sensi dell’art. 7 del Decreto Ministeriale 52/2011, infatti, è stato stabilito che gli enti e le imprese, sarebbero stati tenuti a pagare un contributo annuale per la costituzione e il funzionamento del SISTRI. Un contributo che si è aggiunto alle ingenti somme conferite annualmente dal Ministero dell’Ambiente alla società che inizialmente avrebbe dovuto gestire il servizio (una quota fissa di 28 milioni di euro l’anno cui si aggiunge una variabile 65 e i 70 milioni costituita, in parte, dai versamenti effettuati delle imprese per l’iscrizione al sistema) e ha di fatto determinato investimenti di milioni di euro per finanziare un Sistema di fatto non funzionante.
Nel tentativo di fornire una soluzione che potesse, almeno in parte, giustificare gli ingenti costi sostenuti a partire dal momento di avvio formale del Sistema e di sopperire ai problemi riscontrati negli anni, derivanti, dal punto di vista tecnico, della scarsa interoperabilità del software di logistica e movimentazione, con altri software utilizzati nello stesso settore per scopi diversi, con l’emanazione del Decreto Legge n. 101/2013 recante “Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni” e convertito in Legge 215/2013, è stato previsto un “avvio graduale del Sistema” con l’obiettivo cardine di ridurne i costi. In particolare, l’art. 11, co. 2 del D.L. 101/2013 ha stabilito che a partire dal 1º ottobre 2013, il SISTRI sarebbe divenuto operativo per gli enti o le imprese che raccolgono o trasportano rifiuti pericolosi a titolo professionale o che effettuano operazioni di trattamento, recupero, smaltimento, commercio e detenzione di rifiuti pericolosi, inclusi i nuovi produttori. Ad affiancarsi a quanto disposto, l’ulteriore previsione, sancita dal comma 3 dello stesso articolo, secondo la quale, a partire dal 3 marzo 2014, il SISTRI si sarebbe dovuto applicare anche ai produttori iniziali di rifiuti pericolosi e ai Comuni e le imprese di trasporto dei rifiuti urbani del territorio della regione Campania.
La complessa vicenda fin qui delineata, va accompagnata alle questioni relative al sistema sanzionatorio. In via generale l’articolo 260-bis, co. 1 e 2, del D.lgs. 152/06, così come modificato dal D.lgs. 205/2010, prevede che i soggetti obbligati, che omettono l’iscrizione al Sistema o il versamento del contributo annuale nei termini previsti, sono tenuti al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria che oscilla tra i 2600 e i 15500 euro. In caso di imprese operanti nel settore dei rifiuti speciali pericolosi, la sanzione prevista parte da 15500 euro e può arrivare fino ad euro 93000. Riduzioni della misura delle sanzioni sono previste solo per le imprese che impiegano un numero di unità lavorative inferiore a quindici. Posta la persistenza dei problemi tecnici cui sono andate incontro le imprese, a fronte di un Sistema solo parzialmente operativo dal 3 marzo 2014, appariva quantomeno ragionevole la previsione secondo la quale sarebbero state erogate solo a partire dal momento di effettivo funzionamento del SISTRI, le sanzioni per i mancati adempimenti legati allo stesso. L’art. 9 della Legge 27/02/2015, n. 11, relativo alle sanzioni per mancata iscrizione al Sistema, ha stabilito invece che «Le sanzioni relative al SISTRI di cui all’articolo 260-bis, commi 1 e 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, si applicano a decorrere dal 1° aprile 2015».
Posto che il regime transitorio, ad oggi vigente, prevede un doppio binario di operazioni tale per cui imprese ed enti obbligati ad aderire al sistema di tracciabilità elettronica dei rifiuti sono tenuti a doppia registrazione dei rifiuti (prodotti, trasportati o ricevuti) sia cartacea, basata su registri e formulari, sia informatica, senza incorrere in sanzioni per eventuali irregolarità”, è evidente che le continue proroghe, anche in materia di sanzioni, delineino un quadro apparentemente confusionario che, unito ai problemi tecnici riscontrati dagli operatori del settore e agli oneri economici gravanti sulle imprese, hanno alimentato dubbi e polemiche sull’effettiva utilità del SISTRI.
Allo stato attuale, in sintesi, il servizio è erogato in regime concessorio dalla Società Selex SEMA. Obbligati al SISTRI sono gli enti e le imprese produttori speciali di rifiuti pericolosi con più di dieci dipendenti, produttori di rifiuti speciali pericolosi che effettuano attività di stoccaggio, imprese di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento dei rifiuti urbani della Regione Campania e produttori iniziali di rifiuti pericolosi da attività di pesca professionale e acquacultura con più di dieci dipendenti. Restano escluse le piccole e medie imprese sotto i dieci dipendenti e, indipendentemente dal numero di dipendenti, enti e imprese iscritti alla sezione speciale “imprese agricole” del Registro delle imprese che conferiscono i rifiuti a circuiti organizzati di raccolta. A fronte di questo Sistema, solo parzialmente operativo, per effetto di quanto disposto dalla L. 11/2015 (Legge di conversione del decreto Milleproroghe, decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192), fino al 31 dicembre 2015, sarà ancora in vigore il regime transitorio basato sul doppio binario di registrazione dei rifiuti da parte delle imprese. Dunque, l’adesione al Sistema di tracciabilità rifiuti è obbligatoria, ma vigono anche gli oneri legati alle vecchie modalità operative (adempimenti cartacei, presentazione del MUD, etc.). Le sanzioni relative alla mancata iscrizione al Sistema e all’omesso pagamento, a seguito di ulteriore proroga , sono irrogate a partire dal 1 Aprile 2015. E’ invece rimandata al 2016 l’applicazione delle restanti sanzioni previste in tema di omissioni, violazioni.
Nell’ottica di una progressiva digitalizzazione del dialogo tra cittadini, imprese e Pubblica Amministrazione e al fine di garantire il rispetto dei principi di legalità e trasparenza, unitamente al tentativo di semplificare procedure e adempimenti per la gestione innovativa del Sistema, è stata stipulata una convenzione con cui il Ministero dell’Ambiente affida a Consip, in qualità di centrale di committenza ai sensi delle norme vigenti in materia di appalti pubblici, il compito di espletare una gara per l’affidamento in concessione del SISTRI. Con l’obiettivo di garantire al mercato la possibilità di definire adeguati raggruppamenti di imprese per la gestione dei servizi richiesti, il bando di gara – a procedura ristretta – è stato pubblicato il 26 Giugno 2015. La concessione, di durata quinquennale (prorogabile per ulteriori 24 mesi), ha un valore stimato di 260 milioni di euro e tra gli oneri che graveranno sull’aggiudicatario spiccano la registrazione dei percorsi in modalità offline, con un modello in grado di evolvere in funzione dell’evoluzione normativa europea, e attraverso strumenti di mercato e la gestione dei contributi attraverso il monitoraggio e la riconciliazione dei flussi finanziari relativi al versamento delle quote annuali di iscrizione dei soggetti iscritti al Sistema.
Il 5 Agosto 2015 spirerà il termine per la presentazione delle offerte da parte dei soggetti interessati. Non resta che attendere quella data per conoscere gli ulteriori sviluppi di questa intricata vicenda.
Riferimenti Essenziali
Policies of European Commission, Environment Action Programme to 2020 http://ec.europa.eu/environment/newprg/
D.lgs. 152/06, Testo Unico in materia Ambientale, come modificato dal D.lgs. 205/2010.
Comunicati Ufficiali Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare http://www.minambiente.it/comunicati/sistri-ministero-dellambiente-e-consip-firmano-convenzione-gara
Marta Maurino
