2019
GIORGIO MOCAVINI
La letteratura scientifica in materia di autorità amministrative indipendenti è sterminata e ha conosciuto una crescita vertiginosa negli ultimi decenni per via del ruolo sempre più importante svolto da tali istituzioni nell’ordinamento giuridico e nello spazio economico, nazionale ed europeo. La scienza giuridica, in particolare, ha esaminato le origini e l’evoluzione storica del modello delle autorità indipendenti (S. Cassese, Le autorità indipendenti: origini storiche e problemi odierni, in I garanti delle regole, a cura di S. Cassese e C. Franchini, Bologna, il Mulino, 1996, p. 217 ss.), il rapporto tra tali autorità e il contesto istituzionale democratico in cui sono calate (F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti. Un romanzo «quasi» giallo, Bologna, il Mulino, 2000, p. 9 ss.), le principali caratteristiche e il regime giuridico delle authorities (F. Merusi e M. Passaro, Le autorità indipendenti. Un potere senza partito, Bologna, il Mulino, 2003, p. 68 ss.), l’ampiezza e la legalità dei loro atti normativi (V. Cerulli Irelli, Sul potere normativo delle autorità amministrative indipendenti, in Arbitri dei mercati. Le Autorità indipendenti e l’economia, a cura di M. D’Alberti e A. Pajno, Bologna, il Mulino, 2010, p. 75 ss.), la natura giuridica della regolazione amministrativa (F. Merusi, Sentieri interrotti della legalità, Bologna, il Mulino, 2011, p. 65 ss.) e la sua importanza ai fini del funzionamento del libero mercato (A. La Spina e G. Majone, Lo Stato regolatore, Bologna, il Mulino, 2000, p. 38 ss.), i procedimenti regolatori e le garanzie del contraddittorio (M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Bologna, il Mulino, 2005, p. 149 ss.), gli effetti della crisi economica sull’azione di regolazione e le prospettive di riforma delle autorità (G. Napolitano e A. Zoppini, Le autorità al tempo della crisi. Per una riforma della regolazione e della vigilanza sui mercati, Bologna, il Mulino, 2009, p. 25 ss.).
Il volume di Mario Sanino, che si colloca sulla scia di queste analisi, è una evoluzione di un libro precedente dello stesso autore (L’approdo dell’esperienza delle Autorità indipendenti a oltre vent’anni dalla loro istituzione, Padova, Cedam, 2015). L’obiettivo è quello di identificare i più importanti e recenti orientamenti giurisprudenziali in materia di sindacato del giudice amministrativo nei confronti degli atti delle autorità indipendenti. In questa prospettiva, il libro è diviso in tre parti.
Nella prima si passano in rassegna le cause che hanno portato all’affermazione in Italia del modello delle autorità amministrative indipendenti. Secondo l’autore, tra le ragioni principali della loro moltiplicazione nei più diversi settori economici e industriali vi sono la liberalizzazione del sistema economico-sociale (su cui si veda G. Amato, Le istituzioni della democrazia. Un viaggio lungo cinquant’anni, Bologna, il Mulino, 2014, p. 309 ss.), la penetrazione nell’ordinamento italiano del diritto comunitario e dell’Unione europea (su cui, in generale, si rinvia a G. Napolitano, Regole e mercato nei servizi pubblici, Bologna, il Mulino, 2005, p. 97 ss.), la riforma del riparto delle funzioni tra centro e periferia, con il conseguente arretramento delle competenze statali (in tema si legga S. Cassese, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, il Mulino, 2014, p. 89 ss.), la crisi della rappresentanza politica, con la relativa delegittimazione del tradizionale circuito democratico-rappresentativo del sistema dei partiti.
Nella seconda parte si analizzano alcune questioni relative all’impugnabilità degli atti delle autorità indipendenti, dopo averne illustrato la natura giuridica. L’autore espone la tesi dell’ammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso gli atti delle autorità indipendenti, dal momento che tale istituto è parte integrante del sistema di tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione ed è caratterizzato dalle opportune garanzie di imparzialità e di indipendenza (89 ss.). Sanino, inoltre, descrive gli itinerari giurisprudenziali che hanno condotto al riconoscimento dell’impugnabilità dei provvedimenti negativi e di quelli che determinano il non avvio del procedimento, nonché degli atti di regolazione, specialmente con riferimento alla lesione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento (94 ss.). L’autore, poi, ricostruisce l’evoluzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine agli atti delle autorità indipendenti, espressamente riconosciuta dall’art. 133 c.p.a. e che si giustifica alla luce del fatto che tali atti non solo sono espressione di discrezionalità tecnica, ma incidono anche su situazioni giuridiche in cui diritti soggettivi e interessi legittimi risultano inestricabilmente intrecciati (108 ss.). Si esaminano, infine, i limiti della giurisdizione esclusiva. Questi derivano, innanzitutto, da argomenti di carattere sistematico, che consentono di affermare l’insussistenza della giurisdizione amministrativa sia per i provvedimenti inerenti ai rapporti di impiego con le autorità indipendenti, sia per le azioni risarcitorie proposte per omessa vigilanza delle authorities, controversie su cui resta competente il giudice ordinario (112). Limiti ulteriori, poi, si ricavano dalle sentenze di incostituzionalità che hanno in parte ridimensionato la portata originaria dell’art. 133 c.p.a.: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende anche ai provvedimenti sanzionatori delle autorità, fatta eccezione per le sanzioni inflitte dalla Consob e dalla Banca d’Italia (114 ss.).
Nella terza parte, che costituisce il cuore della trattazione, l’indagine di Sanino è rivolta a diversi profili inerenti al sindacato del giudice amministrativo. Innanzitutto, si dà conto delle legittimazione attiva, mettendo in evidenza come il novero dei legittimati ad agire avverso gli atti delle autorità indipendenti si sia ampliato nel corso degli anni, anche grazie alle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza europea recepite in ambito nazionale.
Particolare attenzione è poi dedicata alla possibilità di impugnazione dei regolamenti e dei provvedimenti che violano le regole della concorrenza attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato. La questione fondamentale che l’art. 21-bis, l. 10 ottobre 1990, n. 287 pone è quella di comprendere se esso preveda in capo all’Agcm una forma speciale di legittimazione, sganciata dalla titolarità di una posizione giuridicamente qualificata, o se, al contrario, l’interesse al rispetto della concorrenza possa rappresentare una forma particolare di interesse legittimo. Nella prima interpretazione si avrebbe che il ricorso è proposto a tutela di un interesse generale e non per difendere situazioni giuridiche individuali, nella seconda, invece, il potere di azione può essere ricondotto all’ambito tradizionale della giurisdizione a tutela di situazioni qualificate e differenziate, con la sola peculiarità che il ricorso è affidato alla cura di un ente pubblico (138 ss.). Sanino aderisce a quest’ultima tesi, valorizzando specialmente il dato per cui la facoltà di proporre ricorso è riconosciuta all’Agcm non per contrastare un atto genericamente illegittimo, ma perché un atto può essere lesivo della concorrenza. Quest’ultima, allora, può essere concepita come un bene delle vita di primaria importanza, tutelato a livello costituzionale ed europeo. L’interesse al corretto funzionamento del mercato, dunque, «non è un mero interesse di fatto, ma un interesse giuridicamente rilevante, la cui violazione consente […] l’attivazione dei rimedi giurisdizionali» (145).
Un altro aspetto di disamina da parte di Sanino concerne l’intensità del sindacato del giudice relativo agli atti di regolazione adottati dalle autorità indipendenti. L’autore ritiene che la distinzione tradizionale tra sindacato forte e debole, se può essere utile per offrire una percezione immediata dei problemi del sindacato giurisdizionale, rischia di alimentare grandi equivoci. Al giudice, infatti, è sempre consentito verificare la logicità, la congruità, la ragionevolezza, l’adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione, la regolarità del procedimento e la completezza dell’istruttoria. In questa ottica, la tutela giurisdizionale si atteggia in due modi distinti. Quando la decisione amministrativa dipenda dall’applicazione di «scienze esatte», il giudice può procedere all’accertamento dei fatti e risolvere direttamente la controversia. Quando, al contrario, i provvedimenti siano il risultato dell’applicazione di «scienze inesatte» o di «concetti giuridici indeterminati», in cui permanga un certo grado di opinabilità nelle scelte amministrative, il giudice può sindacare soltanto la razionalità e la coerenza delle valutazioni tecniche, senza sostituirsi all’amministrazione. Ricostruita in questi termini, l’alternativa tra sindacato forte e debole perde consistenza, dal momento che l’intensità del controllo del giudice, pur dipendendo dalla natura del caso che gli viene sottoposto, deve essere sempre destinato a realizzare una piena ed effettiva tutela delle situazioni giuridiche soggettive dedotte in giudizio (158 ss.).
Infine, per quanto riguarda il sindacato sui provvedimenti sanzionatori, si opera una distinzione tra la funzione sanzionatoria e la funzione amministrativa. La prima ha finalità afflittive. Le sanzioni amministrative, infatti, sono dirette esclusivamente a punire la violazione di una norma. La seconda, al contrario, serve a curare un interesse pubblico specificamente individuato da una norma. In questa ottica, il sindacato del giudice può spingersi fino alla sostituzione della sanzione inflitta, se questa è fondata su presupposti di fatto errati ovvero se essa è illogica, illegittima o iniqua. L’analisi è compiuta soprattutto alla luce delle sentenze sulle sanzioni emanate dall’Autorità garante delle concorrenza e del mercato, prendendo in considerazione anche le pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea.
Il volume di Sanino ha sicuramente il pregio di costituire una sintesi complessiva degli ultimi orientamenti della giurisprudenza e della scienza giuridica in ordine a una materia in costante evoluzione. Gli argomenti analizzati e le questioni esaminate sono di grande attualità e ogni teoria viene descritta con cura, specificandone i punti di forza e di debolezza. Il libro, dunque, è un utile bilancio di tutte le acquisizioni in riferimento alla tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle autorità indipendenti. Forse più spazio si sarebbe potuto dedicare ai possibili sviluppi futuri del tema, a cui comunque sono dedicati l’ultimo capitolo (intitolato «I traguardi ai quali si tende nello studio del sindacato degli atti delle autorità indipendenti») e le conclusioni. Ciò nonostante, per l’autore un aspetto è chiaro: qualsiasi evoluzione giurisprudenziale sul sindacato degli atti delle autorità indipendenti non potrà prescindere dall’obiettivo di assicurare una sempre più effettiva tutela giurisdizionale, che sappia bilanciare la protezione dei diritti e degli interessi legittimi con la cura di interessi di carattere generale.
