IRENE MORTINI
24/05/2018
La Sezione Terza del Consiglio di Stato con la sentenza n.962/2018affronta il tema della sottoposizione agli obblighi vaccinali come condizione per l’accesso alle scuole per l’infanzia comunale.
La sentenza si inserisce nel solco tracciato dalla recente “leggi vaccini” n. 119/2017, affrontando inoltre la problematica della “parental vaccine hesitancy”, ovvero la riluttanza dei genitori a sottoporre i propri figli a vaccinazione.
L’Organizzazione Mondiale della Sanità descrive tale fenomeno come “il ritardo nell’accettare o rifiuto di vaccinazioni nonostante la disponibilità dei servizi di vaccinazione. L’esitazione ai vaccini è complessa e specifica al contesto, variando nel tempo, luogo e vaccini. È influenzata da fattori come compiacimento, convenienza e fiducia”.
Un recente studio condotto dalla rivista Vaccine ha in particolar modo svolto un’analisi sulla situazione italiana, partendo da una classificazione dei genitori in “pro-vaccini”, “riluttanti ai vaccini” ed “anti-vaccini”. I fattori presi in considerazione sono divisi in tre categorie: contestuali (fattori storici, socio-culturali, ambientali, istituzionali, economici e politici), individuali e di gruppo (credenze personali e attitudini in merito alla prevenzione o a precedenti esperienze con le vaccinazioni), ed infine riferiti alle vaccinazioni stesse (timori riguardo nuovi vaccini o in merito ai modi di amministrazione o fornitura).
La controversia in esame riguarda proprio l’assolvimento dell’obbligo vaccinale per l’accesso alla scuola per la prima infanzia e dell’infanzia comunali, nell’anno scolastico 2017/18.
Oggetto di critica è una delibera del Consiglio Comunale di Trieste recante modifiche al Regolamento comunale per i servizi della prima infanzia ed educativi comunali, avente ad oggetto l’introduzione dell’assolvimento dell’obbligo vaccinale quale requisito d’accesso ai servizi educativi comunali per l’età da 0 a 6 anni.
Nel caso di specie, i bambini non erano stati sottoposti alle quattro vaccinazioni obbligatorie previste prima della recente “legge vaccini” (che estende le vaccinazioni obbligatorie a 10). Tale scelta è stata dettata, a detta dei ricorrenti, dall’assenza di una completa informazione sul rapporto rischi/benefici delle vaccinazioni da parte competenti autorità sanitarie, lamentando inoltre la mancata possibilità di eseguire preventivi accertamenti sanitari diretti ad escludere il rischio di reazioni avverse a seguito della somministrazione di tali vaccinazioni, così come di poter procedere alla somministrazione dei soli vaccini obbligatori. Le loro preoccupazioni deriverebbero inoltre da una copiosa letteratura scientifica che ha evidenziato la correlazione tra le vaccinazioni e particolari patologie.
I ricorrenti chiamano quindi in gioco il principio di precauzione, sottolineando inoltre come tale loro scelta non aveva mai comportato alcuna limitazione alla vita sociale o comunitaria dei propri figli.
Con la delibera in esame, il Consiglio Comunale di Trieste ha apportato modifiche al “Regolamento dei servizi educativi per la prima infanzia del Comune di Trieste” e al “Regolamento per le scuole dell’infanzia del Comune di Trieste” introducendo, quale requisito d’accesso a tali servizi educativi (nido, scuola materna, spazi gioco, servizi integrativi, sperimentali e ricreativi) l’assolvimento degli obblighi vaccinali previsti dalla normativa vigente.
Nel dettaglio, tale delibera dispone che la vaccinazione potrà “essere omessa o differita solo in caso di pericoli concreti per la salute del minore e/o dei suoi conviventi, come certificati dal medico di base dipendente o convenzionato con il Servizio Sanitario Nazionale o dalla competente Azienda per i Servizi Sanitari o da altra struttura sanitaria pubblica, ovvero nel caso in cui non siano disponibili somministrazioni vaccinali esclusivamente obbligatorie erogate dal Servizio Sanitario Nazionale o Regionale”. I motivi sostanziali della revisione dei requisiti di accesso a dette strutture educative vengono individuati essenzialmente nella diminuzione delle coperture vaccinali nei bambini, nella necessità di raggiungere gli obiettivi di copertura indicati dal Piano Nazionale Prevenzione Vaccinale 2016-2018, nelle indicazioni di alcune associazioni di pediatri e di rappresentanti della politica istituzionale (Presidente della Repubblica), della politica sanitaria (Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità) e dell’AAS n. 1 Triestina (ora ASUI di Trieste)- secondo i quali sarebbe necessario raggiungere almeno il 95% della copertura vaccinale per ottenere la cd. immunità di gregge- ed infine nella necessità di escludere situazioni potenzialmente pericolose in termini di contagio a fronte delle mancate vaccinazioni obbligatorie. Il provvedimento inoltre richiama l’art. 32 della Costituzione, l’art. 6 del vigente Statuto del Comune di Trieste ( secondo il quale il Comune persegue “quali obiettivi fondamentali per garantire la qualità della vita: il diritto alla salute per tutti gli abitanti”) e l’art. 1, comma 2, ultimo inciso, del DPR n. 355/1999, (in base al quale “la mancata vaccinazione non comporta il rifiuto di ammissione dell’alunno alla scuola dell’obbligo o agli esami”), con la precisazione che detto articolo non troverebbe applicazione ai servizi per la fascia 0-6 anni, in quanto non obbligatori.
Pertanto, la mancata sottoposizione dei figli dei ricorrenti alle vaccinazioni obbligatorie comporterebbe l’impossibilità di iscriverli ai servizi educativi previsti dal Comune di Trieste per i bambini rientranti nella fascia di età 0-6 anni.
La delibera comunale era stata precedentemente impugnata dinnanzi al Tar del Friuli Venezia Giulia ed era stata contestualmente proposta domanda risarcitoria. Il Tar aveva quindi rigettato il ricorso, rilevando come tale obbligo, sancito anche ex lege, non impedisse in ogni caso l’acceso alla c.d. scuola dell’obbligo, trattandosi di impossibilità di accesso all’educazione prescolastica. Al Comune veniva quindi riconosciuto il potere di regolamentare l’accesso alle strutture per l’infanzia da esso gestite, rientrando inoltre la tutela della salute tra i suoi obblighi in virtù del principio di precauzione, a tutela della salute dei bambini più piccoli, e dell’interesse generale che guida l’operato dell’Amministrazione. Non sussisteva infine nemmeno la violazione del principio di proporzionalità, non essendo i genitori obbligati ad iscrivere i propri figli alle scuole materne comunali.
Dopo aver respinto le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità, il Consiglio di Stato procede ad una disamina nel merito della controversia.
Questione centrale è la possibilità, per un’Amministrazione comunale di prevedere con un atto regolamentare inibitorio/sanzionatorio, l’esclusione dal percorso educativo di bambini in età prescolare. A detta dei ricorrenti, infatti, l’unica sanzione prevista dalla legge ha natura pecuniaria, essendo stata eliminata, a partire dal 1999 con atto normativo avente forza di legge, ogni limitazione all’accesso alle strutture educativo-scolastiche per bambini non vaccinati per difterite-tetano-polio-epatite B. Ci si riferisce all’art. 1, comma 2, D.P.R. 355/1999, modificante l’art. 47 del D.P.R. 22/12/1967 n. 1518 (Regolamento relativo ai servizi di medicina scolastica) prevedendo che, la “mancata consegna ai direttori delle scuole e ai capi degli istituti di istruzione pubblica o privata della certificazione, o della dichiarazione sostitutiva, atte ad accertare se siano state praticate le vaccinazioni e le rivaccinazioni obbligatore, non comporta il rifiuto di ammissione dell’alunno alla scuola dell’obbligo o agli esami”. Gli appellanti, rilevando il carattere generale della norma, la ritengono applicabile non solo alla scuola dell’obbligo, ma a tutte le collettività infantili.
Il Consiglio di Stato rigetta il ricorso, rilevando come, già da una prima lettura delle leggi istitutive delle quattro vaccinazioni obbligatorie in esame, emerga la sussistenza dell’obbligo di vaccinazione per l’ammissione a tutte le forme di collettività infantili (compresi quindi asili nido e scuole dell’infanzia): trattandosi di un requisito di ammissione, ne deriva la sua obbligatorietà. L’art 1 richiamato dagli appellanti si riferisce esclusivamente alla scuola dell’obbligo e agli esami, non potendosene estendere la portata applicativa oltre quanto emerga da un’interpretazione letterale. A detta della Corte, solo al legislatore spetta il bilanciamento tra il diritto alla salute e quello all’istruzione, non potendosi ad esso sostituire il giudice: in tal caso, il legislatore non solo ha tenuto conto del differente regime normativo previsto per la scuola dell’obbligo e l’educazione prescolare, ma ha posto l’accento sulla maggiore fragilità dei bambini da zero a sei anni, che necessitano quindi di maggiori misure di prevenzione e precauzione. Si rileva inoltre come la diversità di regime sia stata ribadita anche nella normativa sopravvenuta: in merito all’ammissione alle strutture educative, il D.L. n. 73/2017, convertito con modificazioni in L. n. 119/2017, opera al comma 3 dell’art. 3, una distinzione: nei servizi educativi per l’infanzia e nelle scuole dell’infanzia, la presentazione della documentazione costituisce requisito di accesso; in tutte le altre scuole, la mancata presentazione non impedisce né la frequenza, né gli esami.
Il regolamento del Comune di Trieste non confligge quindi con alcuna normativa, ma si limita a dare applicazione alla legge all’epoca applicabile, ribadita dalla normativa sopravvenuta.
Conil secondo motivo di appello gli appellanti hanno dedotto le censure di violazione della riserva di legge, di incompetenza della potestà regolamentare, di violazione dell’art. 1 Legge 689/1981, di violazione dello Statuto Comunale, di eccesso di potere. Si rilevava infatti come nell’articolo 117 co. 2, lett. n–m, della Costituzione si stabilisca una competenza esclusiva dello Stato in materia d’istruzione e determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Inoltre, secondo gli appellanti, l’impossibilità d’iscrizione alle strutture educative comunali, in caso di mancata vaccinazione, costituirebbe una sanzione c.d. indiretta, soggetta al rispetto del principio di legalità enunciato dall’art. 1 della L. n. 689/1981, secondo cui “nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”.
Il Consiglio Comunale, nell’esercizio del suo potere regolamentare ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 267/2000, ha provveduto ad integrare il proprio precedente regolamento che disciplina l’organizzazione delle strutture, integrando i requisiti d’accesso. Tra le materie per le quali il Consiglio Comunale può esercitare il proprio potere regolamentare, rientrano sia il potere di organizzazione dei servizi che la cura del “diritto alla salute per tutti gli abitanti” previsto dall’art. 6 dello Statuto del Comune di Trieste. Il provvedimento è espressione dell’esercizio di tale potere regolamentare e non costituisce una sanzione indiretta soggetta al rispetto del principio di legalità.
Nel caso di specie, come sostenuto dagli appellanti, non può nemmeno richiamarsi l’art. 3, L. n. 833/ 1978, in base alla quale è il sindaco, quale autorità sanitaria locale, ad adottare provvedimenti in caso di emergenza sanitaria, in quanto, in questo caso, si tratta di misure di prevenzione e precauzione, previste per l’erogazione di un servizio facoltativo che non rientra nella “scuola dell’obbligo”.
I giudici di Palazzo Spada pongono inoltre l’accento sul fattore“discriminazione”: tale situazione si verrebbe infatti a creare tra categorie di bambini costretti a frequentare classi con bassa immunità di gregge (con quindi grave pericolo per la propria salute), e bambini appartenenti invece a famiglie stanziate in altre parti del territorio nazionale. Il servizio sanitario e il servizio scolastico devono garantire alti ed omogenei livelli di copertura vaccinale in tutto il Paese, dal momento che la stessa ragion d’essere di tali servizi è quella di «rendere effettivi, all’insegna del buon andamento amministrativo e della leale collaborazione tra i vari livelli di governo, i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione e, tra questi, in primo luogo il diritto alla vita e alla salute, quali indefettibili precondizioni per un pieno sviluppo della persona umana, pure in quella particolare formazione sociale che è la scuola».
Per quanto attiene il principio di precauzione invocato dai genitori, la Corte ne offre una diversa interpretazione, come insieme di “regole per procedere”, in quanto si individua in tal modo il percorso di procedimentalizzazione delle decisioni delle autorità pubbliche in situazioni di incertezza, consentendo una gestione collettiva del rischio. Il principio non obbliga alla scelta del “rischio zero”, ma impone al decisore pubblico (legislatore o amministratore), in contesti determinati, di prediligere la soluzione che renda possibile il bilanciamento tra la minimizzazione dei rischi e la massimizzazione dei vantaggi, attraverso l’individuazione di una soglia di pericolo accettabile, sulla base di una conoscenza completa e, soprattutto, accreditata dalla migliore scienza disponibile. Sicché il principio di precauzione può, talora, condurre le autorità pubbliche a non agire oppure, in altri casi, può spingerle ad attivarsi, adottando misure proporzionate al livello di protezione prescelto (cioè adeguate rispetto alla soglia di pericolo accettabile). A quello di precauzione si accompagna poi il principio di prevenzione, atteso che la massima efficacia della minimizzazione del rischio, nei sensi sopra indicati si ottiene, in genere, attraverso un intervento sulle cause della possibile insorgenza del pericolo.
Infine, non si può nemmeno configurare un vizio di disparità di trattamento, in quanto la legge 119/2017- che ha superato il vaglio di legittimità della Corte Costituzionale con la sentenza n. 15/2018, estende tale regime per l’accesso ai servizi educativi a tutte le strutture sul territorio nazionale.
Il Consiglio di Stato ribadisce infine come la copertura vaccinale possa non essere oggetto dell’interesse di un singolo individuo, ma sicuramente è d’interesse primario per la collettività. La sua obbligatorietà può essere imposta ai cittadini dalla legge, con sanzioni proporzionate e forme di coazione indiretta variamente configurate, fermo l’obbligo di indennizzo per i soggetti danneggiati (L. n. 210/1992) e di risarcimento qualora il pregiudizio dipenda da colpa dell’amministrazione.
L’articolo 32 della Costituzione è pacificamente inteso come sintesi dell’aspetto individuale e collettivo del diritto alla salute. Nel caso delle vaccinazioni obbligatorie, emerge chiaro l’interesse del bambino, che esige tutela anche nei confronti di genitori che non adempiano ai compiti inerenti alla cura del minore. Soprattutto nelle patologie ad alta diffusività, una cura sbagliata o la decisione individuale di non curarsi può danneggiare la salute di molti esseri umani e, in particolare, la salute dei più deboli, ossia dei più piccoli e di chi è già malato.Il coinvolgimento dei genitori nelle scelte mediche attinenti la salute dei propri figli è sicuramente auspicabile sul piano umano, ma nella società attuale è ormai superata l’opinione secondo la quale i genitori sarebbero sempre gli interpreti più adeguati dei bisogni dei propri figli: è il principio del “prevalente interesse del bambino” ad emergere in maniera decisa nei nostri tempi, guidando sia il rapporto terapeutico che le scelte del legislatore, come è avvenuto nelle attuali vicende italiane in tema di vaccinazioni.
