12/12/2022
A cura di Matteo Farnese
Il 5 dicembre 2022 il Governo ha approvato il decreto-legge n. 187, intitolato «Misure urgenti a tutela dell’interesse nazionale nei settori produttivi strategici». Si tratta di un provvedimento molto rilevante che solleva molteplici questioni anche sul piano dell’evoluzione della disciplina del controllo degli investimenti esteri diretti in Italia (cosiddetto golden power). Per comprenderne meglio portata e implicazioni, è necessario richiamare l’attenzione sul fatto che esso origina dal caso dell’impianto di raffinazione petrolifera situato a Priolo, in Sicilia.
L’impianto è tra le raffinerie più grandi d’Europa e produce più del 20 per cento dei prodotti petroliferi usati in Italia. Esso è gestito dalla società ISAB S.r.l., interamente posseduta dal gruppo russo Lukoil. In conseguenza delle sanzioni internazionali imposte alla Russia, la società è interessata da due questioni: nell’immediato, la difficoltà di accedere a finanziamenti bancari per il timore delle banche di essere esse stesse sanzionate, con il rischio concreto di dover interrompere la produzione e, in prospettiva, l’eventuale necessità di cedere la proprietà a terzi per evitare gli effetti negativi delle sanzioni o di provvedimenti del Governo.
In questo contesto, il decreto-legge introduce due plessi normativi: uno contenente misure a tutela dell’interesse nazionale nel settore degli idrocarburi (art. 1) e l’altro contenente misure economiche connesse all’esercizio del golden power (art. 2).
Sotto il primo profilo, il decreto impone l’obbligo di assicurare la continuità aziendale alle imprese che gestiscono a qualunque titolo impianti e infrastrutture di rilevanza strategica per l’interesse nazionale nel settore della raffinazione di idrocarburi. Ove, in conseguenza di sanzioni internazionali tra Stati, ricorrano rischi imminenti di continuità produttiva idonei a recare pregiudizio all’interesse nazionale è prevista una nuova misura di amministrazione temporanea. Questa consente al Ministro delle imprese e del made in Italy, su istanza dell’impresa o d’ufficio, di nominare un commissario che si sostituisce agli organi di amministrazione e controllo dell’impresa stessa. L’amministrazione temporanea può essere disposta per un massimo di dodici mesi, prorogabili fino ad ulteriori dodici.
Sotto il profilo del golden power, il decreto prevede la possibilità per il Governo di attivare misure a sostegno delle imprese destinatarie dei provvedimenti di esercizio dei poteri speciali. In particolare, si prevede l’accesso con priorità a tre strumenti. Il primo è il «Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell’attività di impresa», finanziato con risorse pubbliche e gestito da Invitalia (società in-house del Ministero delle imprese e del made in Italy), che ha funzione di salvataggio e ristrutturazione di imprese in difficoltà attraverso interventi sul capitale di rischio delle stesse. Il secondo strumento è il «patrimonio destinato», finanziato con risorse statali e gestito da Cassa Depositi e Prestiti (CDP), destinato anch’esso a supportare le imprese mediante operazioni sul capitale di rischio. Il terzo strumento è rappresentato dai «contratti di sviluppo e accordi per l’innovazione» gestiti direttamente dal Ministero delle imprese e del made in Italy. A ben vedere, quindi, attraverso queste previsioni lo Stato cerca di offrire un’alternativa all’ingresso di capitali esteri nelle società strategiche entrando esso stesso, direttamente o indirettamente, nel capitale delle società.
La connessione tra i due plessi normativi è molto sottile e può essere apprezzata appieno in relazione al caso concreto. La previsione di un obbligo di continuità aziendale e, in caso di difficoltà, dell’amministrazione temporanea rappresenta la misura necessaria per scongiurare l’interruzione della produzione nella raffineria di Priolo. La previsione di misure che lo stesso Governo dichiara nel comunicato stampa n. 8/2022 avere natura “compensativa” a seguito di provvedimenti inibenti esercitati con il golden power rappresenta, invece, la concreta possibilità per lo Stato di supportare l’impresa attraverso fondi pubblici. Mentre quest’ultima però opera sempre su base volontaria, affiancandosi alla disciplina del golden power, la prima configura un vero e proprio potere autoritativo che può imporsi alle scelte dell’impresa interessata.
Merita, per questo, particolare attenzione la nuova procedura di amministrazione temporanea. Questa, infatti, presenta diverse peculiarità. In primo luogo, la procedura si applica alle imprese operanti nel settore strategico degli idrocarburi. In secondo luogo, l’amministrazione temporanea è attivabile anche d’ufficio con decreto interministeriale. Infine, i presupposti di attivazione della procedura riguardano rischi imminenti alla continuità produttiva delle imprese operanti nel settore strategico in conseguenza di sanzioni internazionali. Alcuni concetti espressi nella formulazione della misura, come quelli di interesse nazionale, sicurezza degli approvvigionamenti o rischi per la sicurezza energetica, sembrano riprendere categorie concettuali espressamente utilizzate dalla normativa golden power. Ci si può quindi legittimamente chiedere se l’utilizzo di tale procedura su iniziativa del Governo, oltre che su istanza dell’impresa, possa essere considerato un potere speciale che si affianca a quelli previsti nel d.l. n. 21/2012.
La risposta sembra debba essere negativa per almeno tre elementi. Il primo riguarda la presenza dell’investitore estero, non preso in considerazione nell’art. 1 e, quindi, meramente eventuale. Infatti, dall’analisi della disciplina è possibile che l’impresa soggetta ad amministrazione temporanea sia posseduta o controllata da una società facente capo ad uno Stato estero soggetto a sanzioni internazionali ovvero ad un qualsiasi altro soggetto. In quest’ultimo caso l’attività dell’impresa dovrebbe dipendere da beni o servizi forniti da una società di uno Stato estero soggetto a sanzioni internazionali. Il secondo elemento riguarda l’amministrazione competente. Nella nuova procedura il Ministero delle imprese e del made in Italy assume un ruolo centrale, mentre nella disciplina golden power questo è occupato dal Consiglio dei Ministri. Il terzo elemento concerne la natura dei provvedimenti. L’atto adottato al termine del controllo sugli investimenti esteri diretti ha natura autorizzatoria mentre la nuova amministrazione temporanea è finalizzata alla gestione dell’impresa da parte dello Stato.
In conclusione, il d.l. n. 187/2022 si inserisce nel panorama degli investimenti esteri diretti in modo peculiare. Da un lato, prevede misure “compensative” che hanno la finalità di far entrare, direttamente o indirettamente, lo Stato all’interno delle società strategiche con ogni probabilità anche per poter meglio escludere investitori esteri. Dall’altro lato, prevede una nuova procedura di amministrazione straordinaria che, nonostante non rientri propriamente nella disciplina golden power, evidenzia il rafforzamento della tendenza dirigista statale nei settori più sensibili. In questo contesto, sorgono ulteriori questioni, tra le quali possono senz’altro segnalarsi quella relativa alla compatibilità delle nuove misure indicate con la normativa europea e quella riguardante la possibilità che queste nuove previsioni possano aprire la strada a una prossima evoluzione della disciplina del golden power. Non può infatti escludersi la riproposizione di simili misure in settori diversi rispetto a quello oggi contemplato in relazioni a nuove esigenze dettate da contingenze del momento, nel caso generate da nuove crisi o tensioni geopolitiche.
