di Camilla Cavallucci
25/10/15
“Sintesi tra un approccio pubblico diretto e il mercato”: questo è il modello seguito dal public procurement statunitense oggi.
Ne corso degli anni c’è stata un’evoluzione sostanziale del rapporto tra amministrazione e bisogni che intende soddisfare. Ripercorrendo la storia economico-amministrativa, negli anni ’30 le esigenze di matrice sociale e con esse tutti i problemi derivanti dalla grande depressione, vengono soddisfatte interamente dal soggetto pubblico che si carica di questa attività attraverso il suo personale e le sue società. Questa situazione rimane stabile fino agli ’70 -’80 quando la politica di Margaret Thatcher in gran Bretagna e Ronald Reagan negli Stati Uniti si fa apripista di un cambio di prospettiva che vede lo Stato come il problema e non come la soluzione. Il mercato è percepito come il luogo dell’economia per eccellenza e si realizza come esso possa essere fruttuosamente posto al servizio del pubblico interesse; questa nuova fiducia nelle potenzialità del mercato e gli abusi da essa derivanti hanno condotto negli anni ’90 alla consapevolezza che neanche il mercato poteva essere considerato la soluzione ai problemi del rapporto tra pubblico e privato e così gli operatori hanno compreso la necessità di un cambio di prospettiva: il public procurement doveva utilizzare forme di “relationship contracting”.
La chiave della buona gestione dei bisogni è racchiusa in modalità di collaborazione quali partnership, reti di agenti, alleanze strategiche: esse sono le forme più adatte alla realizzazione di obiettivi che il singolo Stato non riuscirebbe a soddisfare; nell’ambito di questa forma “non competitiva di interazione cooperativa” un attore fondamentale è il terzo settore il quale entra nel mondo delle collaborazioni proponendo la centralità del capitale sociale; una visone, questa, che fa da giusto contrappeso alle ambizioni di profitto del mercato.
La nuova concezione del public procurement in veste di parternship tra contraenti privati e PA ha posto al centro dell’attenzione il ruolo della fiducia. Essa è diventata parte integrante del processo di ripartizione dei rischi tra i due soggetti contraenti poiché è proprio l’elemento fiduciario che stabilisce quanta parte del rischio possa trattenere la PA e quanta parte vada trasferita al privato.
Nel tradizionale government procurement lo Stato cercava di porre sulle spalle del privato tutto il rischio dell’operazione ma con l’entrata nel meccanismo cooperativo sarà la stessa PA a doversi far carico in parte della buona riuscita dell’operazione; e dovrà farlo nonostante il forte ridimensionamento del personale che ha subito dagli anni ’90 ad oggi. Il personale amministrativo si è trovato a dover affrontare attività sempre più gravose con una minor quantità di risorse, ha dovuto ingegnarsi per supplire alle proprie mancanze; ma nel public procurement notiamo come la convergenza di settore pubblico, mercato e no-profit è riuscita ad colmare il vuoto amministrativo causato dal ridimensionamento della sua compagine.
Inoltre con l’esplosione del settore tecnologico, l’incremento del numero di servizi offerti e lo sviluppo di conoscenze specialistiche, anche il personale amministrativo non ha potuto far altro che specializzarsi ed acquisire abilità settoriali in modo da poter dialogare con program managers e contraenti privati ad un livello paritario.
La principale innovazione emersa dallo sviluppo del settore contrattuale pubblico-privato è sicuramente la centralità della negoziazione. I soggetti contraenti non sono più su due livelli differenti, il pubblico non sovrasta il privato, essi dialogano e giungono a statuizioni condivise.
Uno dei metodi che più aprono alla negoziazione prima e dopo l’aggiudicazione è rappresentato dalla “request of proposal”: la scelta del partner si basa unicamente su chi potrà meglio svolgere il servizio. La sua sola limitazione è la poca flessibilità nella collaborazione tra pubblico e privato.
In tutti i differenti approcci la collocazione dei rischi è sicuramente uno dei passaggi più delicati di queste contrattazioni. Questa attività non può prescindere da un altro elemento essenziale quale la fiducia. La combinazione dei due fattori consente una ripartizione equilibrata dei rischi i quali possono essere suddivisi in tre categorie:
– rischi associati alla realizzazione del servizio;
– rischi associati alla realizzazione di uno specifico aspetto del servizio;
– rischi associati al processo di fornitura del servizio.
Tutti gli elementi analizzati fino a questo punto si muovono nell’ambito di contratti a lungo termine, i quali offrono il più alto grado di flessibilità. Il compito dei contraenti è quello di prestarsi alla negoziazione e al dialogo: in questo modo il privato è in grado di risolvere imprevisti e problemi sopravvenuti e di adattarsi ai cambiamenti.
Descrizione di due differenti metodi di collaborazione pubblico-privata
Due approcci alternativi sono stati utilizzati dal governatore della Florida per l’offerta di altrettanti servizi:
“invitation to negotiate”:
– ogni proposta fatta dai privati deve soddisfare specifiche caratteristiche predeterminate;
– i criteri di valutazione devono essere stabiliti in modo chiaro nel bando dell’amministrazione;
– le negoziazioni devono raggiungere il più alto grado di soddisfazione secondo la PA.
I costo e gli obiettivi sono stabiliti tramite negoziazione prima dell’aggiudicazione.
Nell’ambito dell’ITN process possono essere distinte: single negotiations nel corso delle quali una commissione valuta le proposte dei privati e stila una graduatoria; la PA successivamente apre le negoziazioni con il migliore offerente; concurrent negotiations nell’ambito delle quali, dopo aver ricevuto le proposte dai soggetti privati, viene formata una lista di possibili partner ai quali la PA può proporre la fornitura di un servizio con caratteristiche diverse da quelle originarie. Le contrattazioni sono svolte con tutti i soggetti privati fino al raggiungimento della migliore offerta da parte di ognuno.
“lead agency approach”
La Florida ha basato la sua legislazione nel settore dei servizi ai cittadini sulla convergenza di appalti e coomunity-based care movement (sistema integrato di servizi per bambini e famiglie gestito da lead agencies); per quanto riguarda i servizi ai minori abusati e abbandonati, però, è necessaria la previsione di contratti. Il public procurement basato sul concetto di lead agency è stato individuato come la migliore soluzione: lo schema è quello di un contraente diretto che ha rapporti con la PA; esso stabilisce e coordina i rapporti con altri sub-contraenti, assicurando decentramento delle funzioni e collaborazione.
In due contee della Florida il rapporto di public procurement è costituito tra PA e la lead agency Family Services of Metro Orlando; essa si occupa dell’aspetto amministrativo, del coordinamento e della collaborazione tra numerosi enti no-profit che assicurano i servizi sul territorio. Svolge inoltre attività di promozione della propria rete di di rapporti in modo da implementare le sue attività.
La sinergia tra il contraente diretto, che provvede alla gestione, e sub-contraenti, che svolgono materialmente i servizi, consente la piena soddisfazione delle esigenze del settore attraverso un’organizzazione snella ed efficace.
