A cura di Francesca Saveria Pellegrino
Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con ordinanza 1778/22 hanno risolto una questione preventiva di giurisdizione sollevata ai sensi dell’art.41 c.p.c concludendo per la giurisdizione del giudice ordinario. In particolare sulla domanda risarcitoria rivolta verso un ente pubblico da parte di un soggetto beneficiario di un provvedimento, laddove tale atto poi sia stato annullato con rimozione dei suoi effetti; e quindi sulla domanda risarcitoria volta a tutela dell’affidamento riposto sulla legittimità del provvedimento favorevole.
Nel caso esaminato il ricorrente ha chiesto al Comune di Chieti, in solido con l’assessore all’urbanistica e i funzionari del comune che avevano emanato le concessioni edilizie e approvato i progetti, il risarcimento per i danni subiti per le scelte imprenditoriali effettuate sulla base dell’incolpevole affidamento nella legittimità della concessione edilizia e delle sue varianti, successivamente annullate dal giudice amministrativo. Inoltre, chiede la condanna al risarcimento dell’ingegnere che aveva elaborato il progetto non rispettando i limiti della normativa sulle distanze. Sulla domanda presentata al Tribunale di Chieti, il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione ritenendo che spetti al giudice amministrativo conoscere della controversia ai sensi degli artt.7 e 133 lett. l del c.p.a. Da qui l’iniziativa dell’attore, per dirimere ogni questione sul punto, di proporre regolamento preventivo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite.
La Corte, da atto di come non possano sussistere dubbi circa la spettanza al giudice ordinario della controversia nei confronti del progettista incaricato, afferendo ad un rapporto esclusivamente tra parti private avente ad oggetto un contratto d’opera professionale.
Analogamente pacifica ha evidenziato essere la giurisdizione ordinaria sulle pretese risarcitorie avanzate nei confronti dei singoli funzionari. Ed infatti per giurisprudenza consolidata, confermata da più decisioni delle Sezioni Unite e da Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 2017, il giudice amministrativo non può conoscere, ai sensi dell’art.103 Cost. di controversie di cui non sia parte la Pubblica Amministrazione, ma gli agenti in quanto tali, né potrebbe esservi attrazione ove vi concorra anche domanda nei confronti della PA, essendo esclusa qualsivoglia deroga al riparto di giurisdizione per motivi di connessione.
Più profili problematici poteva invece porre la questione circa la spettanza della giurisdizione sulla domanda proposta nei confronti del Comune di Chieti per il danno derivante dall’affidamento ingenerato da un provvedimento poi rivelatosi illegittimo e come tale annullato, solo se si considera che in periodo pressoché coincidente con quello di adozione dell’ordinanza delle Sezioni Unite qui in commento il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria (n.21 del novembre 2021) ha concluso che in tali ipotesi la giurisdizione si appartenga al giudice amministrativo.
Le Sezioni Unite però con la decisione in commento (su causa discussa in udienza precedente alla richiamata Plenaria), ritengono di confermare un loro ribadito orientamento. Affermano infatti come sarebbe indubbio che la domanda si fondi su un danno derivante non da provvedimento e quindi da espressione del pubblico potere, ma dalla lesione dell’affidamento nella legittimità dei provvedimenti emanati dall’amministrazione. Danno che pertanto va inquadrato non come danno da provvedimento, ma come danno da comportamento. Così la Corte confermando le sue precedenti decisioni, in particolare le ordinanze nn.6594, 6595 e 6596 del 2011, statuisce la giurisdizione del giudice ordinario. Ricordano come con tali tre ordinanze le Sezioni Unite hanno concluso per la giurisdizione del giudice ordinario nelle tre ipotesi della domanda di risarcimento dei danni per la lesione dell’affidamento ingenerato sia da provvedimento favorevole poi legittimamente annullato in via di autotutela, sia dall’attestazione rilasciata dalla Pubblica Amministrazione circa l’edificabilità di un’area poi rivelatasi erronea e nella legittimità della conseguente concessione edilizia successivamente annullata, sia, infine, per la lesione dell’affidamento ingenerato da un provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo e poi annullato dal giudice amministrativo. Quest’orientamento era stato poi ribadito, sempre dalle Sezioni Unite, in una più recente ordinanza del 2020, secondo cui la lesione su cui si fonda la pretesa risarcitoria non deriva da una violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l’agire della pubblica amministrazione, ma dalla violazione delle regole di carattere esclusivamente civilistico di correttezza e buona fede. Si tratterebbe infatti di una posizione autonoma, non collegata con l’interesse pubblico e pertanto di spettanza del giudice ordinario. A tale orientamento ritengono pertanto le Sezioni Unite di dare piena continuità.
Risulta quindi evidente il contrasto con la citata Adunanza Plenaria nel novembre 2021, che si è discostata dai precedenti delle Sezioni Unite. Per il giudice amministrativo infatti, nonostante non si possa negare che l’istituto dell’affidamento abbia origini squisitamente civilistiche, questo oggi troverebbe però piena applicazione anche nel diritto amministrativo. Sicché quando l’affidamento riguarda la stabilità di un rapporto amministrativo, necessariamente poggia sull’esercizio di un potere autoritativo e pertanto andrebbe affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, in coerenza secondo la Plenaria con Corte Costituzionale n. 204/2004. Il giudice amministrativo quindi non dovrebbe conoscere solo dei danni derivanti da provvedimento sfavorevole, ma anche di quelli derivanti da provvedimento favorevole. Secondo la Plenaria, contrariamente a quanto ora espressamente concluso dalle Sezioni Unite nell’ordinanza 1778/22, tale sarebbe anche la scelta normativa di cui all’art. 7 del codice del processo amministrativo. Le pretese risarcitorie di chi ha ottenuto e di chi ha subito l’annullamento sono due lati degli effetti dell’esercizio del potere; pertanto tutte le relative controversie sono di spettanza del giudice amministrativo.
Peraltro la stessa Plenaria nelle sue conclusioni aveva già previsto la possibilità che le Sezioni Unite potessero ribadire il loro opposto orientamento avendo peraltro ex art.111 ultimo comma Cost., l’ultima parola in punto di riparto di giurisdizione. Alle conclusioni della Plenaria la Cassazione non fa riferimento con forse avrebbe potuto in quanto, anche se l’udienza in camera di consiglio si era tenuta nel luglio del 2021, quindi prima della sentenza della Plenaria del novembre 2021, comunque la pronuncia è stata pubblicata solo il 20 gennaio 2022. Tuttavia anche con riguardo alla Plenaria si potrebbe rilevare di non essersi fatto, il giudice amministrativo, maggiore carico delle argomentazioni poste a base dell’orientamento delle Sezioni Unite ora ribadito.
La questione quindi appare essere un nuovo possibile terreno di contrasto tra le due Corti.
