di Federica Politi
13/12/15
Nel 2014 è partito il nuovo periodo di programmazione settennale per i finanziamenti europei attraverso i “fondi strutturali”. I cinque fondi dell’Unione europea attraverso cui vengono raggiunti gli obiettivi strategici di “Europa 2020” -Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), Fondo di coesione (FC), Fondo sociale europeo (FSE), Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP)- saranno, almeno fino al 2020, disciplinati dal nuovo Regolamento 1303/2013 sulle “disposizioni comuni”, oltre che da altri regolamenti specifici per ciascun Fondo. Le principali novità regolamentari che si applicano a questi fondi e che valgono nell’attuale programmazione 2014-2020, coprono diversi aspetti sia di tipo formale che sostanziale.
In primis, a seguito del Trattato di Lisbona del 2007, si rinviene un nuovo ruolo del Parlamento europeo (PE) nella fase di regolamentazione della politica. In questa programmazione infatti, esso ha potuto esercitare quei poteri che gli sono stati conferiti dal TFUE come co-decisore insieme al Consiglio per intervenire nella fase legislativa della politica di sviluppo regionale.
Il Regolamento adottato dal Parlamento e dal Consiglio il 17 Dicembre 2013 costituisce la base fondamentale per l’attuazione della politica a livello nazionale e regionale e per rendere i suoi effetti il più possibile armonizzati tra gli Stati membri, in coerenza con la strategia europea.
In particolare, l’allegato I al Regolamento costituisce il Quadro strategico comune (QSC), volto a “garantire gli impegni politici assunti nel contesto della strategia dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” e fornisce “orientamenti strategici al fine di conseguire un approccio di sviluppo integrato utilizzando i fondi SIE in coordinamento con altri strumenti e politiche dell’Unione”. Questo stabilisce principi guida al fine di facilitare il processo di programmazione (la preparazione degli accordi di partenariato e dei programmi) e il coordinamento settoriale e territoriale dell’intervento dell’Unione.
La prima novità che si rinviene è sicuramente l’istituzione del cosiddetto “accordo di partenariato”, un documento preparato da ciascuno Stato membro con il coinvolgimento degli altri partners (le autorità cittadine e le altre autorità pubbliche competenti, le parti economiche e sociali, ecc.) in linea con l’approccio multilivello e in dialogo con la Commissione.
L’accordo di partenariato sostituisce il Quadro strategico nazionale (QSN) che era in vigore nel precedente periodo di programmazione 2007-2013 e rappresenta un impegno più forte da parte degli Stati membri a raggiungere gli obiettivi europei. La finalità di collegare le priorità europee a quelle nazionali già esisteva nel precedente periodo di programmazione ma il QSN veniva redatto esclusivamente dagli Stati membri sulla base delle disposizioni comuni. Comunque, l’adozione degli accordi di partenariato rafforza il ruolo della Commissione che nel caso dei QSN era capace solamente di fare osservazioni sul contenuto senza alcun tipo di influenza.
I Fondi strutturali sono attuati attraverso programmi disegnati dagli Stati membri o da ciascuna Autorità da essi designata, in cooperazione con gli altri “partners” e nel rispetto dell’accordo di partenariato. Nei casi del FESR, FC, FS e FEAMP il termine “programma” si riferisce ai “programmi operativi” (PO), mentre nel caso del FEASR si riferisce al “Programma di sviluppo rurale”. Ogni programma copre il periodo dal 1 gennaio 2014 fino al 31 Dicembre 2020.
I PO si distinguono in PON (Programmi operativi nazionali) e POR (Programmi operativi regionali), a seconda che la loro autorità di gestione sia un’autorità o ministero nazionale oppure una di livello regionale. I Programmi operativi del Fondo di coesione sono disegnati solo a livello nazionale. L’adozione dei programmi e le loro eventuali modifiche devono essere sottoposte dagli Stati membri alla Commissione entro tre mesi dalla firma dell’Accordo di partenariato. La Commissione valuta se i programmi siano più o meno coerenti e fa le sue osservazioni entro tre mesi dalla data della loro presentazione. Le valutazioni possono portare ad una revisione dei programmi. La Commissione deve dare il suo consenso non oltre sei mesi dalla loro presentazione, ma non prima del 1 gennaio 2014 o prima dell’adozione della decisione di approvazione dell’Accordo di partenariato da parte della Commissione. Un Programma operativo consiste di assi prioritari, dove ogni asse prioritario riguarda un Fondo e una categoria di regioni (meno sviluppate, regioni in transizione e regioni più sviluppate). Il PO corrisponde a un obiettivo tematico e riguarda uno o più investimenti prioritari dello stesso obiettivo tematico. Comunque, se del caso, un asse prioritario può riguardare anche più di una categoria di regioni, e può combinare priorità di investimento in circostanze specifiche. Anche dopo l’approvazione del PO, le Autorità di gestione rimangono obbligate a notificare alla Commissione ogni decisione che modifichi i suoi elementi. Come nel precedente periodo di programmazione, i Programmi sono ancora i documenti chiave. Adesso la base di questi programmi è costituita dall’Accordo di partenariato mentre in passato era quella del Quadro strategico nazionale. Le scadenze sono adesso più flessibili, considerato che la Commissione ha tre mesi per formulare le proprie osservazioni, rispetto ai soli due mesi del precedente periodo di programmazione. Inoltre, la scadenza per l’approvazione è più lunga, dato che la Commissione deve approvare il Programma operativo non oltre sei mesi dalla la presentazione formale, mentre precedentemente era obbligata nel termine di quattro mesi. I Programmi operativi del precedente periodo di programmazione 2007-2013 riguardavano solo uno dei tre obiettivi (convergenza, competitività regionale e occupazione, e cooperazione territoriale europea) ed erano finanziati da un singolo fondo (Programmi operativi mono fondo), eccetto i programmi che riguardavano le infrastrutture e l’ambiente. In questo caso erano finanziati sia dal FESR che dal FC (programmi pluri fondo). Nell’attuale periodo invece, massima flessibilità è stata data attraverso la combinazione di differenti tipi di regioni, Fondi e priorità di investimento sotto uno stesso asse prioritario.
I Fondi strutturali focalizzano il loro supporto su un numero limitato di obiettivi tematici, che contribuiscono alla strategia dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva oltre che alle specifiche missioni dei Fondi, che includono la coesione economica, sociale e territoriale. In particolare le disposizioni generali hanno stabilito 11 obiettivi tematici che ogni fondo deve supportare : rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l’innovazione; migliorare l’accesso alle TIC, nonché l’impiego e la qualità delle medesime; promuovere la competitività delle PMI, nel settore agricolo (per il FEASR) e del settore della pesca e dell’acquacoltura (per il FEAMP); sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori; promuovere l’adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi; preservare e tutelare l’ambiente e promuovere l’uso efficiente delle risorse; promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete; promuovere un’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori; promuove l’inclusione sociale e combattere la povertà e ogni discriminazione; investire nell’istruzione, nella formazione e nella formazione professionale per le competenze e l’apprendimento permanente; rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e un’amministrazione pubblica efficiente. Nella programmazione passata vigeva il principio di “earmarking” per cui, allo scopo di raggiungere le priorità europee e promuovere la competitività e la creazione di posti di lavoro, la Commissione e gli Stati membri dovevano assicurare che il 60% della spesa andasse sotto l’obiettivo convergenza e il 75% sotto l’obiettivo competitività regionale e occupazione, in tutti gli Stati membri dell’Unione Europea.
Di fondamentale importanza sono le cosiddette “condizionalità ex ante”. Con lo scopo di assicurare che vi siano i necessari prerequisiti per un uso efficiente ed effettivo del supporto dell’Unione, le disposizioni comuni del Regolamento hanno previsto questo strumento, insieme ad un sistema esaustivo di criteri oggettivi per il loro adempimento. Secondo il Regolamento, “la condizionalità ex ante è un fattore critico concreto e predefinito che costituisce un prerequisito per la concessione dei pagamenti”. Esso rappresenta un rapporto diretto e genuino tra il raggiungimento effettivo ed efficiente dei risultati e la priorità di investimento o la priorità di Unione. Esse si applicano a tutti e cinque i Fondi, con i dettagli forniti dal titolo 19 e dall’allegato 12. La prima parte dell’allegato ha 11 sezioni, che definiscono le condizionalità per ogni obiettivo tematico stabilito dall’articolo 9 delle disposizioni comuni. Ogni condizionalità costituisce un chiaro legame non solo con gli obiettivi tematici ma anche con le priorità di investimento dei Fondi. L’adempimento delle condizionalità deve avvenire nel rispetto del principio di proporzionalità, quantificato sulla base del supporto fornito. In ogni PO è specificata quale condizionalità sia ad esso applicabile e quali di queste sono già state adempiute alla data della presentazione dell’accordo di partenariato. Per quelle condizionalità non ancora soddisfatte, il Programma conterrà una descrizione delle azioni che devono essere prese, oltre che un elenco delle autorità responsabili e delle scadenze per il loro adempimento. Il termine ultimo per l’adempimento delle condizionalità è il 31 dicembre 2016. Durante la valutazione dell’Accordo o dei Programmi, la Commissione riceve tutte le informazioni necessarie fornite dagli Stati membri sull’applicabilità e il raggiungimento delle condizionalità. La Commissione può decidere, quando adotta un Programma, se sospendere i pagamenti intermedi nel caso in cui per quella priorità non sia stata ancora rispettata la condizionalità. Se questi adempimenti non saranno effettuati entro il termine del 3 dicembre 2016, i pagamenti intermedi potrebbero essere sospesi. Nonostante condizionalità implicite già esistevano nel precedente periodo di programmazione (ed erano anch’esse legate alle priorità politiche dell’Unione), esse risultano essere una importante “novelty” dell’attuale periodo di programmazione.
