23 marzo 2020
Rosaria Morgante
Nell’ambito del superamento del dissenso espresso da una pubblica amministrazione in conferenza di servizi, l’attività che la Presidenza del Consiglio dei Ministri deve svolgere in materia istruttoria assume un ruolo particolarmente interessante ed importante. Ed è proprio questo l’oggetto su cui il Tar Lazio, con sentenza n. 13589 del 2019, è stato chiamato a pronunciarsi.
In particolare, oggetto del sindacato del Tribunale è stata la delibera assunta dal Consiglio dei Ministri attraverso cui veniva negata la sussistenza dei presupposti per la prosecuzione del procedimento di autorizzazione dell’impianto di produzione di energia geotermica, così come proposto dalla società ricorrente.
La società, infatti, aveva in prima istanza ricevuto parere positivo da parte del Ministero dello Sviluppo economico sul rilascio del permesso di ricerca finalizzato alla sperimentazione di due impianti di produzione di energia geotermica. Un secondo parere positivo era stato espresso anche dalla commissione di valutazione di impatto ambientale istituita presso il Ministero dell’ambiente. Di diverso avviso il Ministero dei beni culturali, che aveva invece adottato parere negativo sulla compatibilità paesaggistica dell’impianto. Atteso l’intervenuto parere negativo del MIBACT, il Ministero dell’Ambiente ha chiesto al Presidente del Consiglio dei Ministri di attivare la procedura di cui all’art. 5, comma 2, lettera c-bis della legge 400/1988, al fine di ottenere una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti nella controversia in esame.
Come detto, oggetto del sindacato del Tribunale nella citata pronuncia è stata proprio la delibera del Consiglio dei Ministri che ha espresso un giudizio negativo sulla compatibilità ambientale dell’opera. Ad avviso della società ricorrente, la delibera sarebbe viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria e sarebbe inoltre priva di una adeguata motivazione.
L’attuale disciplina per il superamento del dissenso in conferenza di servizi è disciplinata dall’art. 14-quinquies della legge 241/1990, così come modificata dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127.
Per le conferenze di servizio indette successivamente alla data del decreto di modifica, la disposizione prevede che avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza, l’amministrazione dissenziente -e non più quella procedente, come nella vecchia disciplina- che sia preposta alla tutela di interessi cd. qualificati (quali la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, nonchè la tutela della salute e della pubblica incolumità), può attivare la procedura di fronte al Presidente del Consiglio dei
Ministri per privare di efficacia la decisione assunta in base alle posizioni prevalenti in conferenza.
La condizione posta dalla legge per l’attivazione della procedura è che l’amministrazione preposta alla tutela di interessi c.d. qualificati abbia espresso il proprio motivato dissenso in modo non equivoco.
La norma, dunque, attribuisce alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una funzione semplificatoria volta a superare gli arresti procedimentali per il rilascio del provvedimento. Nell’espletamento di questa sua funzione, la Presidenza deve fungere da mediatore tra le amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi tentando il raggiungimento di un’intesa tra queste.
Nel caso in cui venga proposta opposizione, si sospende l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza, ed entro quindici giorni dalla ricezione dell’opposizione viene convocata, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, una riunione, a cui sono chiamate a partecipare le amministrazioni che hanno espresso il dissenso, insieme alle altre amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza.
La riunione ha lo scopo di individuare una soluzione condivisa dalle amministrazioni e attuare una ponderazione comparativa degli interessi coinvolti, alla luce del principio costituzionale di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni.
Se all’esito della riunione non viene raggiunta un’intesa, la controversia viene rimessa al Consiglio dei Ministri: quest’ultimo può rigettare del tutto l’opposizione, nel qual caso la determinazione motivata di conclusione della conferenza acquisisce definitivamente efficacia, oppure, può accogliere parzialmente l’opposizione, modificando il contenuto della determinazione di conclusione della conferenza.
La deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere adottata con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate, ove sia disposto dalle norme.
Dunque, la Presidenza, e più in particolare il Servizio per la concertazione amministrativa e il monitoraggio in materia di territorio, ambiente e immigrazione operante presso il Dipartimento per il coordinamento amministrativo, ha il compito di svolgere un’istruttoria che preveda l’analisi dei pareri, espressi dalle amministrazioni, siano questi favorevoli o contrari. A tal proposito, il Tar Lazio nella sentenza in esame, ha chiarito che in questi casi non è sufficiente dunque un mero richiamo alle valutazioni espresse dalle altre amministrazioni nel contesto della conferenza dei servizi, ma è necessario che la Presidenza del Consiglio dei Ministri conduca un’autonoma istruttoria sui fatti rilevanti della controversia.
Nel caso di specie, il Tribunale ha ritenuto opportuno annullare la delibera del Consiglio dei Ministri in quanto lo stesso ha espresso un giudizio negativo sulla compatibilità ambientale, in assenza di una preventiva attività istruttoria, ed in mancanza di un previo tentativo di raggiungere un’intesa fra le pubbliche amministrazioni in conflitto.
Secondo il giudice di primo grado, infatti, nel corso della riunione convocata presso la Presidenza del Consiglio, le amministrazioni si sono limitate a ribadire le proprie posizioni senza che sia stato effettuato alcun ulteriore approfondimento. Le amministrazioni avrebbero citato testi privi di valenza scientifica senza, tra l’altro, operare un esame sulle specifiche caratteristiche delle opere in progetto e sul contesto nel quale lestesse si collocano. Le amministrazioni inoltre non avrebbero sottoposto all’attenzione della ricorrente
l’osservazione di terzi in modo da consentire a questa di presentare le proprie controdeduzioni.
Per il TAR Lazio pertanto, l’attività istruttoria svolta in questo caso dalla Presidenza del Consiglio è quindi, senza dubbio, carente, ed è stata inoltre svolta in violazione dei principi di buon andamento e leale collaborazione.
In conclusione, dunque, la pronuncia del Tribunale è chiara nello stabilire che, nell‘ambito del superamento del dissenso in conferenza di servizi, l’attività istruttoria della Presidenza del Consiglio deve svolgersi nel rispetto del principio del contraddittorio e del giusto procedimento. La Presidenza infatti “deve agire come organo di ultima istanza in chiave semplificatoria, esprimendo sia le ragioni per le quali l’intesa non sia stata raggiunta, con specificazione degli strumenti impiegati per la ricerca dell’intesa, per poi approfondire le ragioni strategiche, di vantaggio economico o meno per le popolazioni interessate, di tutela del paesaggio e del territorio, che avevano indotto a negare l’accoglimento della richiesta di rilascio dell’autorizzazione unica”.
