di Luca Petruzzi
15/03/2017
Sommario:
AIR.
- La sua definizione e i suoi caratteri.
- L’AIR in Italia e la fase della consultazione.
- L’AIR nelle autorità indipendenti: l’ART e l’AEEGSI.
- La sua definizione e i suoi caratteri
L’analisi d’impatto della regolamentazione, c.d. AIR, rappresenta uno strumento di supporto alle scelte dell’organo politico di vertice per mezzo del quale viene realizzata una verifica ex ante dei possibili effetti dell’intervento normativo che ricadranno sia nei confronti dell’attività dei cittadini ovvero nei confronti del funzionamento e dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni. L’istituto entra in gioco nel momento dell’istruttoria normativa ed il suo oggetto è rappresentato dalla valutazione dei vantaggi/svantaggi della soluzione normativa e di conseguenza la sua opportunità o, eventualmente, la sua superfluità. L’istituto è funzionalmente collegato ad un fondamentale canone dell’attività amministrativa: il principio di efficienza. L’AIR si presenta quindi come un possibile strumento con caratteri fortemente innovativi generando un miglioramento nella qualità della regolamentazione permettendo di individuare, tra le possibili scelte decisorie, quella maggiormente efficiente.
C’è stata una grande diffusione dell’Analisi d’impatto a livello sia europeo che extraeuropeo; infatti, possiamo individuarne una grande diffusione negli Stati Uniti, Gran Bretagna ed Australia. In Italia sono le Autorità indipendenti nella gran parte ad averne adottato i sistemi.
Diverse fasi sono coinvolte:
- Analisi dello status quo della regolamentazione nella materia;
- Identificazione delle opzioni alternative, tra cui figura la c.d. “opzione zero” consistente nel non cambiare l’assetto regolamentare;
- Consultazione dei principali destinatari degli effetti della regolamentazione. Ci occuperemo in seguito del modello più efficiente di consultazione, delle tecniche fondamentali e della sua effettiva utilità ed efficacia.
- Valutazione Costi-benefici
- Redazione di uno schema di AIR sottoposto al controllo di un organo di emanazione governativa o parlamentare.
Risulta possibile individuare due modelli dell’istituto, ovverosia, il completo (AIRC) ed il semplificato (AIRS). Quest’ultimo consiste in una valutazione non esaustiva di tutti gli elementi presi in considerazione nel modello completo essendo in particolar modo mancante il ricorso a tecniche di natura statistico-econometrica.
- L’AIR in Italia e la fase della consultazione.
A livello normativo la disciplina dell’AIR è contenuta nella Legge 28 novembre 2005, n. 246 “Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005” e successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’11 settembre 2008 n. 170; successive disposizioni e modifiche sono state introdotte che due atti normativi rispettivamente del 2011 e del 2012: Legge 11 novembre 2011, n. 180, c.d. Statuto delle imprese, e dal decreto-legge 5 febbraio 2012 convertito con modificazioni dalla L. 4 aprile 2012, n. 35, c.d. “decreto semplifica Italia”. “L’amministrazione competente all’iniziativa normativa predispone un’apposita relazione AIR. (…) La relazione AIR indica le modalità e i risultati delle consultazioni effettuate, oppure descrive le ragioni per cui non si è proceduto allo svolgimento di consultazioni con i soggetti e le categorie interessate.” (1), in questo modo recita l’art. 6 DPCM 170/2008. Nel testo si fa riferimento a delle “consultazioni”, le quali dovranno essere effettuate con le “principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari diretti e indiretti della proposta di regolamentazione” (2). Si tratta di un momento fondamentale dello strumento in esame sotto due punti di vista: in primis si sente il bisogno di legittimare i poteri pubblici attraverso il consenso dei c.d. stakeholders; in secundis per via della complessità presente nel dare una soluzione ai problemi collettivi. Le consultazioni sono di conseguenza definite come un fattore strategico dell’AIR, anche se non sempre possono portare ai risultati sperati. Le principali criticità a questa fase si riconducono a molteplici fattori: possibile esclusione dalla consultazione di soggetti potenzialmente fondamentali; mancanza di trasparenza e di autorevolezza nelle opinioni espresse dagli stakeholders; tendenza a reperire opinioni soprattutto favorevoli con conseguente mancanza di conflitto con le visioni divergenti; genericità dei dati raccolti. Quale è di conseguenza il modello di consultazione più efficiente? Sono 3 i principali:
- In primis vi è un modello c.d. di mera divulgazione di dati da parte delle autorità regolative di decisioni già approvate o da approvare. Non figura in questo schema alcun tipo di consenso da parte dei destinatari;
- Nel secondo modello vi è una richiesta di opinioni, informazioni e valutazioni rivolte a specifici soggetti ed esperti nel campo che incoraggia una forte diffusione dei problemi e delle soluzioni del caso nei confronti dei destinatari dell’attività regolatoria con successiva presenza di feedback da parte di questi ultimi;
- Il terzo modello è un mero scambio di informazioni tra le autorità regolatorie e i rappresentanti degli organismi di interessi.
Il secondo modello tra i 3 proposti probabilmente risulta il migliore in quanto, attraverso la mole delle informazioni circolanti tra il “pubblico”, si porta ad un’indagine più profonda dei potenziali effetti. Tra le più utilizzate tecniche di consultazione vanno ricordate le seguenti: le inchieste campionarie (effettuate tramite questionari a risposta chiusa, maggiormente efficaci in caso di richiesta di manifestazione di preferenze od opinioni); panels (questionari con domande chiuse ovvero questionari ibridi con domande chiuse ed aperte, rivolte a soggetti competenti); le interviste semistrutturate; pubblicizzazione di un documento di consultazione e richiesta di risposte in forma scritta (procedura di notice and comment); focus groups (piccolo gruppo di persone convocati appositamente comprendente ogni categoria di destinatari). Con specifico riguardo alla consultazione degli esperti, va anche ricordata la Delphi technique. Si tratta in particolare di un metodo appositamente raccomandato quando la conoscenza sistematica sul problema è molto scarsa, ma oggetto di studio di una moltitudine di esperti.
Le consultazioni non sono chiaramente vincolanti, ma risultano necessarie per rilevare eventuali interessi e preferenze.
- L’AIR nelle autorità indipendenti: l’ART e l’AEEGSI
L’analisi verterà sull’impatto dell’AIR in due apposite autorità indipendenti: l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) e l’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI). Come vedremo, l’istituto in esame risulta oggetto di interesse di entrambe le autorità, ma solo la seconda ha provveduto a disciplinarlo.
Iniziamo parlando dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti: questa non ha ancora adottato il modello AIR, mancando, infatti, sia regolamenti di attuazione che programmi di sperimentazione (3). Essa è stata istituita con il D.L. n. 201/2011 (4), il quale non ha stabilito alcun obbligo di adozione di un sistema di analisi d’impatto della regolamentazione; tuttavia, con le modifiche introdotte dalla legge 11 novembre 2011, n. 180 entrano in gioco le norme generali che disciplinano l’AIR. In proposito l’art. 6 afferma che “Lo Stato, le regioni, gli enti locali e gli enti pubblici sono tenuti a valutare l’impatto delle iniziative legislative e regolamentari, anche di natura fiscale, sulle imprese, prima della loro adozione (…) I soggetti di cui al comma 1 prevedono e regolamentano il ricorso alla consultazione delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle imprese prima dell’approvazione di una proposta legislativa, regolamentare o amministrativa, anche di natura fiscale, destinata ad avere conseguenze sulle imprese (…)”.
La volontà di introdurre pro futuro l’istituto in esame è però reso esplicito dal Regolamento per lo svolgimento in prima attuazione dei procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell’Autorità e per la partecipazione dei portatori di interesse che al terzo comma dell’art. 2 richiama il modello AIR (5). Sono ancor di più evidenziate, sempre nel regolamento citato, le procedure di consultazione (art 5). In particolare si afferma che l’Autorità pubblica online sul proprio sito dei documenti necessari per la consultazione degli interessati contenenti determinati requisiti tra cui: la descrizione essenziale degli elementi dell’atto di regolazione che intende adottare; le questioni sulle quali si richiedono apposite osservazioni e pareri da parte degli interessati; modalità e termine di presentazione di osservazioni e pareri (6).
In sostanza con riferimento all’ART, seppur manca una disciplina positiva dell’istituto nel regolamento dell’Autorità, possiamo affermare che figura un chiarissimo intento di voler adottare sistemi di analisi d’impatto della regolamentazione. Il tutto dovrebbe essere fatto nel minor tempo possibile, in conformità di quanto previsto dall’art. 12 della Legge 29 luglio 2003, n. 229 (7).
Per quanto riguarda l’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema idrico, in un’apposita riunione del 3 ottobre 2008, è stato introdotto l’AIR nel proprio sistema di regolazione. Si è arrivati a tale soluzione spinti da una serie di fattori tra i quali figura il principio del buon andamento ex art. 97 Cost., appositamente richiamato nell’adunanza. La volontà di dar vita alla metodologia AIR era in ogni caso già sentita da anni, e ciò è dimostrato da due vicende in particolare: la deliberazione dell’Autorità del 28 settembre 2005, n. 203/05, recante “Avvio della sperimentazione triennale della metodologia di Analisi di impatto della regolazione – Air – nell’Autorità per l’energia elettrica e il gas“, con la quale si è dato vita ad una sperimentazione dell’istituto (8); la adozione, sin dal 1997, di meccanismi di consultazione per i diretti interessati (9).
Sin dal suo avvio con la sperimentazione triennale si è preferito un approccio di tipo “selettivo” individuandone anche i criteri di inclusione ed esclusione (10); sono stati, infatti, esclusi dall’analisi quei provvedimenti che non hanno carattere innovativo, quelli che non presentano un contenuto prettamente regolatorio ed infine quelli che possiedono i caratteri della necessità e dell’urgenza. Fino ad oggi sono quasi 30 i provvedimenti sottoposti ad AIR. Nell’ambito del dialogo con gli stakeholders solo nel 2014 sono stati pubblicati 55 documenti di consultazione.
Nel piano strategico triennale vengono stabilite le principali aree di intervento del metodo AIR mentre nel piano annuale sono indicati i singoli provvedimenti su cui verterà l’analisi.
Riferimenti:
1. Il contenuto delle relazione AIR è previsto all’interno dell’art. 6 secondo comma, lett a-r, DPCM 170/2008. Cfr allegato A.
2. Art. 5 DPCM 170/2008
3. I. Grella, L’AIR nell’Autorità di regolazione dei trasporti, Osservatorio sull’Analisi di Impatto della Regolazione, www.osservatorioair.it, aprile 2015, S 3/2015.
4. cd. Decreto “Salva Italia” (art. 37 d.l. 201/2011 come modificato dall’art. 36 del D.L. n. 1/2012).
5. Regolamento disponibile sul sito dell’Autorità www.autorita-trasporti.it
6. Nel 2014 sono state avviate due indagini conoscitive rispettivamente inerenti al servizio di trasporto dei passeggeri e sull’accesso alle infrastrutture. Procedimenti di consultazione sono stati ritenuti necessari per entrambe le indagini. Sempre nel 2014 sono state richieste altre consultazioni tra cui: una inerente alle modalità operative e procedurali di attuazione della disciplina sui diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus (Regolamento UE n. 181/2011 reso esecutivo in Italia con d.lgs. n. 169 del 4 novembre 2014); un’altra sulla regolazione dei diritti aeroportuali.
7. “Le autorità amministrative indipendenti, cui la normativa attribuisce funzioni di controllo, di vigilanza o regolatorie, si dotano, nei modi previsti dai rispettivi ordinamenti, di forme o metodi di analisi dell’impatto della regolamentazione per l’emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione, e, comunque, di regolazione.”
8. Si v. www.autorita.energia.it
9. Delibera AEEG 20 maggio 1997, n. 61
10. Cfr. A. Flori, L’AIR nell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, Osservatorio sull’Analisi di Impatto della Regolazione, www.osservatorioair.it, luglio 2015, S 5/2015, pp. 21 ss.
