di Maria Chiara Pollicino
17/02/17
Il ruolo e le competenze dell’Agenzia alla luce del IV Pacchetto ferroviario con particolare attenzione alle modifiche apportate dal regolamento n. 796 del 2016 e ai rapporti con le autorità nazionali preposte alla sicurezza ferroviaria
La creazione di uno spazio ferroviario europeo unico è uno degli obiettivi primari dell’Unione; per realizzarlo concretamente è necessaria una regolamentazione armonizzata tra i Paesi membri, che abbracci sia gli aspetti legati alla sicurezza delle ferrovie sia gli aspetti tecnici di interoperabilità. Per perseguire efficacemente tali obiettivi si istituì L’Agenzia ferroviaria europea (European Railway Agency ERA), quale organismo specializzato, con il Regolamento n. 881/2004, poi resa operativa nel 2006. Il Regolamento del 2004 è stato di recente abrogato ad opera del Regolamento n. 796 del 2016, adottato nell’ambito del IV Pacchetto Ferroviario. Si può dire sin d’ora che all’Agenzia viene riconosciuto un ruolo più ampio <<Il quarto pacchetto ferroviario contiene cambiamenti importanti volti a migliorare il funzionamento dello spazio ferroviario europeo unico attraverso una modifica mediante rifusione della direttiva 2004/49/CE e della direttiva 2008/57/CE, entrambe direttamente correlate ai compiti dell’Agenzia. Tali direttive prevedono in particolare l’esecuzione di compiti legati al rilascio di autorizzazioni dei veicoli e certificati di sicurezza a livello unionale, il che implica un ruolo più ampio dell’Agenzia>> (considerando terzo). L’Agenzia (anche nella precedente normativa) ricopre l’importante ruolo di fornire un supporto tecnico indipendente e obiettivo (soprattutto nei riguardi della Commissione ma anche le singole Autorità nazionali possono richiedere un parere all’ERA) in materia di elaborazione dei metodi, obiettivi e indicatori comuni di sicurezza (CSM[1], CST[2], CSI[3]) e in materia di revisione di specifiche tecniche di interoperabilità (STI[4]). A tale funzione dell’ERA come organo di supporto tecnico viene dedicato, nello specifico, un articolo del regolamento, il 13, che spiega in maniera dettagliata quali sono gli atti che l’Agenzia può adottare e il loro contenuto, al fine di fornire concretamente un ausilio tecnico. L’Agenzia può:
- inviare raccomandazioni all’attenzione della Commissione relativamente agli indicatori comuni di sicurezza (CSI), ai metodi comuni di sicurezza (CSM) e agli obiettivi comuni di sicurezza (CST) previsti agli articoli 5, 6 e 7 della direttiva (UE) 2016/798. Essa invia raccomandazioni anche al fine di promuoverne la revisione, su richiesta della Commissione o di propria iniziativa.
- emanare linee guida per assistere le autorità nazionali preposte alla sicurezza in merito al controllo delle imprese ferroviarie, dei gestori dell’infrastruttura e di altri soggetti, conformemente all’articolo 17 della direttiva (UE) 2016/798.
- inviare alla Commissione raccomandazioni sui CSM riguardanti ogni elemento del sistema di gestione della sicurezza che deve essere armonizzato a livello di Unione, conformemente all’articolo 9, paragrafo 7, della direttiva (UE) 2016/798.
- emanare linee guida e altri documenti non vincolanti per facilitare l’applicazione della legislazione in materia di sicurezza ferroviaria, compresa la prestazione di assistenza agli Stati membri nell’individuazione delle norme nazionali che possono essere abrogate a seguito dell’adozione e/o revisione dei CSM e orientamenti per l’adozione di nuove norme nazionali, o per la modifica di norme nazionali esistenti.
- emanare linee guida sulla sicurezza ferroviaria e sulla certificazione di sicurezza, ivi compresi elenchi di esempi di buone prassi, in particolare per i trasporti transfrontalieri e le infrastrutture.
Dalla lettura dell’articolo 13 del Regolamento si rileva come, in realtà, nessuno degli atti dell’Agenzia abbia valore immediatamente cogente ma gli stessi ricoprano comunque una funzione rilevantissima ai fini della progressiva armonizzazione della materia tramite meccanismi che saranno oggetto di trattazione e che regolano i rapporti tra l’Agenzia e le autorità nazionali preposte alla sicurezza (in Italia l’ANSF[5]). Sotto il profilo degli atti emanabili dall’Agenzia il nuovo Regolamento non ha avuto carattere innovatorio. Un aspetto su cui, invece, il Regolamento 2016 interviene ampliando decisamente le competenze dell’Agenzia al fine di conseguire in maniera efficace l’obiettivo di non discriminazione tra gli operatori del mercato[6], riguarda il rilascio dei certificati di sicurezza: difatti, dal 2016, anche se la zona di attività di un’impresa è limitata a un unico Stato membro, l’impresa ferroviaria potrà presentare la propria domanda anche direttamente all’Agenzia europea e non essere obbligata, invece, come avveniva nel passato, a rivolgersi all’Autorità Nazionale (la direttiva 2016 del 798 provvede a tal fine fornendoci una disciplina di dettaglio). Si introduce inoltre una procedura più semplice per ottenere l’autorizzazione alla messa in servizio per i veicoli ferroviari: si permette all’operatore di presentare domanda o direttamente allo sportello unico istituito dallo stesso Regolamento, o all’Agenzia europea o a quella nazionale, così riducendo costi e lungaggini (la direttiva 2016/797 provvede a tal fine).
I rapporti tra l’ERA e le Autorità nazionali di sicurezza ferroviaria
Il regolamento in moltissime disposizioni richiama la necessità di quella che potremmo chiamare una leale collaborazione tra l’Agenzia e le singole autorità nazionali; esse devono cooperare per garantire una chiara distribuzione dei compiti e delle responsabilità, stabilendo dei metodi idonei per favorire la condivisione delle informazioni e l’omogeneità delle decisioni. Il Regolamento richiama più strumenti utili al fine di realizzare una nuova ripartizione delle funzioni tra le autorità nazionali preposte alla sicurezza e l’Agenzia, senza ridurre i livelli di sicurezza. Innanzitutto dovrebbero essere conclusi accordi di cooperazione fra l’Agenzia e le autorità nazionali preposte alla sicurezza, comprendenti gli elementi di costo (ad esempio circa il contributo richiesto all’operatore per autorizzazioni o certificati). Il sistema degli accordi di cooperazione è prezioso nel caso di reti isolate dal resto del sistema ferroviario dell’Unione, richiedendo una competenza specifica per motivi geografici o storici. In questi casi per ridurre gli oneri e i costi amministrativi, gli accordi di cooperazione conclusi tra l’Agenzia e le pertinenti autorità nazionali preposte alla sicurezza dovrebbero poter disporre l’opportuna assegnazione dei compiti; molto probabilmente si darà maggiore rilevanza al ruolo dell’Autorità nazionale data la presumibile conoscenza più approfondita della realtà locale (anche se l’Agenzia può comunque assumersi la responsabilità ultima per il rilascio dell’autorizzazione o del certificato di sicurezza unico).Un altro strumento che sembra poter coordinare efficientemente i rapporti tra gli organismi, istituito dal regolamento sopracitato del 2016, è lo sportello unico. Questo viene disciplinato dall’articolo 12 ed ha una valenza che possiamo definire plurifunzionale:
- a) funzione di punto di ingresso unico, a cui il richiedente presenta i fascicoli di domanda relativi alle autorizzazioni per tipo, alle autorizzazioni di immissione del veicolo sul mercato e ai certificati di sicurezza unici. Se il settore d’impiego o la zona di attività è limitato a una rete o a reti all’interno di un solo Stato membro, il punto di ingresso unico deve essere elaborato in modo da garantire che il richiedente possa indicare l’autorità prescelta per il trattamento della domanda di rilascio delle autorizzazioni e dei certificati di sicurezza unici per l’intera procedura (lett. a par.1 dell’articolo 12). Tale disposizione ricalca quanto si diceva rispetto alla possibilità per l’operatore nel singolo Stato membro di rivolgersi direttamente all’ERA anche per le autorizzazioni non transfrontaliere; tale possibilità è nella pratica garantita anche tramite il portale virtuale che permette di scegliere l’Autorità a cui inoltrare la domanda. b) funzione di piattaforma comune di scambio delle informazioni, che fornisce all’Agenzia e alle autorità nazionali preposte alla sicurezza informazioni su tutte le domande di autorizzazione, di certificati di sicurezza unici, sulle richieste di approvazione da parte dell’Agenzia a norma dell’articolo 19 della direttiva (UE) 2016/797 e sulle domande di autorizzazione dei sottosistemi controllo-comando e segnalamento a terra che comportano attrezzature del sistema europeo. La piattaforma permette anche di conoscere in quale “fase” si trovi la procedura o il suo risultato c) funzione di «sistema di allarme rapido» in grado di individuare precocemente le esigenze di coordinamento tra le decisioni che devono essere adottate dalle autorità nazionali preposte alla sicurezza e dall’Agenzia nel caso di domande diverse che richiedono autorizzazioni analoghe o certificati di sicurezza unici. Quest’ultima funzione è vitale per un sistema europeo realmente integrato evitando una schizofrenia decisoria delle autorità, sia a livello nazionale-europeo, sia tra i diversi Stati membri.
Infatti l‘Agenzia <<controlla le domande presentate tramite lo sportello unico, in particolare utilizzando il «sistema di allarme rapido» di cui al paragrafo 1, lettera d). Nel caso di domande diverse che richiedono autorizzazioni analoghe o certificati di sicurezza unici, l’Agenzia assicura il necessario seguito, ossia: a) informa il richiedente/i che esiste un’altra richiesta o una richiesta simile di autorizzazione o di certificazione b) si coordina con l’autorità nazionale preposta alla sicurezza pertinenti al fine di assicurare la coerenza delle decisioni adottate dalle autorità nazionali preposte alla sicurezza e dall’agenzia. Se non è possibile trovare una soluzione accettabile da tutte le parti entro un mese dall’inizio del processo di coordinamento la questione è sottoposta all’arbitrato della commissione di ricorso di cui agli articoli 55, 61 e 62>> (articolo 12 par.4). Lo sportello unico tuttavia non è ancora operativo, lo sarà (a detta del regolamento) entro il 16 giugno 2019; non si sa, dunque, se tale strumento sarà adoperato in maniera costruttiva dalle varie autorità, come imporrebbe il regolamento, tentando di evitare le discrepanze decisorie ed adottando buone prassi condivise oppure sarà l’ennesimo strumento potenzialmente utile ma sostanzialmente inutilizzato. Il paragrafo 4 dell’articolo 12 (sopra riportato) fa comunque ben sperare riconoscendo all’Agenzia un ruolo di garante della coerenza tra le decisioni e prevedendo nel caso di mancato coordinamento la sottoposizione della questione ad arbitrato. L’ERA ha poi una funzione di controllo sulle norme nazionali in materia di sicurezza e interoperabilità, in particolare sui progetti di legge in attesa di approvazione o sulle norme di legge in vigore. Le disposizioni che contemplano tale potere di controllo sono gli articoli 25 e 26[7] e prevedono l’obbligo per l’Agenzia di esaminare le disposizioni nazionali[8] entro due mesi dalla data di ricezione. Nel caso in cui il testo di legge sia particolarmente complesso e previo consenso dello Stato membro si può ottenere una proroga. Se effettuato l’esame[9] l’Agenzia ritiene che le disposizioni consentano l’adempimento dei requisiti essenziali per l’interoperabilità ferroviaria, il rispetto dei CSM e delle STI in vigore e il conseguimento dei CST, e se ritiene che tali norme non siano suscettibili di produrre discriminazioni arbitrarie o una restrizione dissimulata alle operazioni di trasporto ferroviario tra gli Stati membri, essa comunica alla Commissione e allo Stato membro interessato l’esito positivo della sua valutazione (artt. 25 e 26 par.2). Banalmente, quando l’ERA valuta positivamente la normativa non vi sono grandi problematicità da risolvere. Se invece l’esame ha esito negativo l’Agenzia informa innanzitutto lo Stato e chiede che precisi la propria posizione in merito a tale valutazione. A questo punto l’ERA può mutare orientamento a seguito dei chiarimenti forniti e quindi rendere una valutazione positiva sulla normativa statale. Qualora, viceversa, non cambiasse idea e quindi mantenesse la sua valutazione negativa, entro il periodo massimo di un mese: a) emana un parere all’indirizzo dello Stato membro interessato, in cui precisa i motivi per i quali è opportuno che la norma o le norme nazionali in questione non entrino in vigore e/o non siano applicate; e b) informa la Commissione della sua valutazione negativa, precisando i motivi per i quali è opportuno che la norma o le norme nazionali in questione non entrino in vigore e/o non siano applicate. Ciò lascia impregiudicato il diritto di uno Stato membro di adottare una nuova norma nazionale ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera c), della direttiva (UE) 2016/798 o dell’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), della direttiva (UE) 2016/797. 4.
Lo Stato membro interessato deve informare la Commissione circa la sua posizione sul parere negativo, indicando le sue motivazioni e eventuali giustificazioni (entro due mesi dalla conoscenza della valutazione negativa). Se le motivazioni fornite non sono giudicate sufficienti o se non viene fornita alcuna motivazione, e qualora lo Stato membro adotti la norma nazionale in questione senza tenere in sufficiente considerazione il parere, la Commissione può, mediante atti di esecuzione, adottare all’indirizzo dello Stato membro interessato una decisione in cui chiede la modifica o l’abrogazione di tale norma[10]. Dagli artt. 25, 26 e ss si evince come sebbene l’Agenzia non sia dotata di poteri che prevedano l’adozione di atti direttamente vincolanti, al fine di ottenere un immediato adeguamento delle legislazioni nazionali, un suo parere negativo sia molto rilevante costituendo la premessa di una decisione della Commissione. E’ chiaro che la Commissione, infatti, terrà in debito conto il parere dell’Agenzia Ferroviaria Europea in quanto organismo dotato di elevate competenze tecniche e quindi, indirettamente, gli Stati cercheranno il più possibile di adeguarsi alla direttive dell’ERA in materia, senza attendere un atto esecutivo della Commissione. In generale, si può riconoscere un importante ruolo di indirizzo a tale Agenzia, soprattutto alla luce delle recenti modifiche attuate con il Pacchetto ferroviario 2016, che la pone al centro del sistema integrato di sicurezza ed interoperabilità, anche senza attribuirle poteri direttamente coercitivi (ma sicuramente persuasivi) per l’armonizzazione delle legislazioni. L’ERA poi può svolgere audit e ispezioni ma sempre a nome della Commissione e questo testimonia l’assenza di strumenti coercitivi di cui direttamente disporre. Essa, ai sensi dell’articolo 33 del Regolamento, svolge <<i compiti ad essa affidati e per assistere la Commissione nell’esercizio delle sue funzioni ai sensi del TFUE, tiene sotto osservazione il funzionamento e i processi decisionali delle autorità nazionali preposte alla sicurezza effettuando audit e ispezioni a nome della Commissione >>. In particolare, l’Agenzia ha il diritto di sottoporre ad audit: a) la capacità delle autorità nazionali preposte alla sicurezza di assolvere compiti legati alla sicurezza e all’interoperabilità ferroviarie e b) l’efficacia del monitoraggio, da parte delle autorità nazionali preposte alla sicurezza, dei sistemi di gestione della sicurezza dei soggetti di cui all’articolo 17 della direttiva (UE) 2016/798. Sarà il consiglio direttivo dell’ERA ad adottare la politica, i metodi di lavoro, le procedure e le modalità pratiche per eseguire l’ispezione o l’audit. L’Agenzia elabora, inoltre, relazioni di audit e le invia all’autorità nazionale preposta alla sicurezza interessata, allo Stato membro interessato e alla Commissione. Ogni relazione contiene l’elenco delle eventuali carenze individuate dall’Agenzia e formula raccomandazioni in merito agli opportuni miglioramenti e <<se si reputa che le carenze impediscano all’autorità nazionale preposta alla sicurezza in questione di assolvere efficacemente i propri compiti in relazione alla sicurezza e all’interoperabilità ferroviarie, essa raccomanda all’autorità nazionale preposta alla sicurezza di attuare gli opportuni provvedimenti entro un termine concordato, tenendo conto della rilevanza della ERAcarenza. Lo Stato membro interessato è tenuto informato dall’Agenzia in merito a tale raccomandazione>>. Una volta emessa la raccomandazione contenente una serie di misure si ripropone ancora una volta lo schema citato per la “approvazione” delle norme nazionali in materia di sicurezza e interoperabilità (artt. 25 e 26 del Regolamento): ossia, se l’autorità nazionale non adotta gli opportuni provvedimenti l’Agenzia ne informa la Commissione la quale chiede allo Stato di precisare la propria posizione. Lo Stato se non si giustifica adeguatamente si espone al rischio di vedersi oggetto di azioni appropriate relative ai provvedimenti da attuare a seguito dell’audit. L’Agenzia può anche effettuare ispezioni presso le autorità nazionali tuttavia queste devono essere preannunciate. Durante le ispezioni si verificano aree specifiche delle attività e del funzionamento delle stesse e in particolare allo scopo di esaminare documenti, processi e dati in relazione con i compiti di cui alla direttiva (UE) 2016/798. Sempre all’articolo 33 si prevedono dei limiti alla possibilità di ispezione: a) essa non deve superare l’arco temporale di due giorni b) si richiama ancora una volta la necessità di relazionarsi al riguardo e inviare il tutto alla Commissione e allo Stato membro interessato. Le Autorità nazionali devono coadiuvare il lavoro di ispezione e le modalità specifiche di esecuzione sono definite ancora una volta dal Consiglio direttivo dell’ERA.
[1] Metodi di Sicurezza Comuni (Common Safety Methods – CSM): il metodo comune di sicurezza per la valutazione dei rischi ha lo scopo di contribuire all’obiettivo generale dell’UE. Facilita l’accesso al mercato dei servizi di trasporto ferroviario e consente il riconoscimento reciproco dei risultati della valutazione dei rischi, per un approfondimento completo dei vari indicatori e obiettivi comuni di sicurezza si consiglia la relazione sull’unità sicurezza, di Thierry BREYNE, Dragan JOVICIC, Metodo comune di sicurezza per la determinazione e la valutazione dei rischi all’indirizzo IP http://www.era.europa.eu/document-register/documents/era-2009-0048-00-00-it.pdf
[2] Obiettivi di Sicurezza Comuni (Common Safety Target – CST
[3] Indicatori comuni di sicurezza (common safety indicators – CSI)
[4] Specifiche Tecniche di Interoperabilità (STI)
[5] L’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANSF) è l’organismo indipendente italiano con sede a Firenze, istituita dal d.lgs. 162 del 10 agosto 2007, recependo la direttiva europea2004/49/CE. L’Agenzia si occupa di regolamentare la sicurezza della circolazione ferroviaria sulla rete nazionale, vigilare sull’applicazione delle norme, rilasciare autorizzazioni, certificazioni ed omologazioni alle imprese e ai gestori delle infrastrutture ferroviarie operanti in Italia.
[6] Per rendere più efficiente e imparziale il rilascio dei certificati di sicurezza è essenziale attribuire all’Agenzia un ruolo centrale (cit. considerando 7 del Regolamento)
[7] Le disposizioni dettate dal 25 e 2 sono pressoché identiche, dettando il medesimo procedimento di esame sia nel caso di norme già in vigore che di norme in corso di approvazione.
[8] Le norme nazionali sottoposti alla attenzione dell’Agenzia a norma dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva (UE) 2016/798 e dell’articolo 14, paragrafo 5, della direttiva (UE) 2016/797 (par.1 del 25)
[9] Se invece l’Agenzia tace, nel caso di esame di un progetto di legge ed entro due mesi dalla ricezione non informa la Commissione e lo Stato membro interessato in merito alla sua valutazione, lo Stato membro può procedere all’introduzione della norma. Si fa salva, tuttavia, l’applicazione dell’articolo 26, restando ferma la possibilità per l’ERA di procedere allo stesso controllo circa il rispetto dei requisiti essenziali di sicurezza e interoperabilità dopo l’approvazione del progetto.
[10] Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura consultiva di cui all’articolo 81, paragrafo 2.
