CHIARA MAURO
24/04/2019
Da vari anni le autorità locali attribuiscono la gestione del servizio di trasporto sanitario alle associazioni di volontariato attraverso la stipula di una convenzione, senza svolgere una procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione dell’ente erogatore. Questa pratica ha più volte sollevato dubbi di compatibilità con la disciplina europea sulla tutela della concorrenza, confluita nella direttiva 2014/24/UE.
In varie occasioni la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha avuto modo di pronunciarsi sulla questione: emblematiche sono state la sentenza 11 dicembre 2014, causa C-113/13 (cd. “Spezzino”) e la sentenza 28 gennaio 2016, causa C-50/14 (cd. “Casta”) con le quali la giurisprudenza europea ha limitato l’esclusione dalla disciplina sulla concorrenza al solo trasporto sanitario di emergenza, prevedendo invece per il trasporto dei pazienti svolto in situazioni non di urgenza, cd. “ordinario”, l’applicazione del regime semplificato di aggiudicazione degli appalti pubblici.
Di recente, alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea è stata sottoposta un’ulteriore questione: il trasporto di pazienti in ambulanza “qualificato”, con la presenza a bordo di un soccorritore sanitario e di un aiuto soccorritore pronti ad intervenire immediatamente nell’eventualità di aggravamento della salute dei pazienti, può essere assimilato al trasporto sanitario di emergenza e, dunque, sottratto alla disciplina sugli appalti?
Nel caso in esame, il Comune tedesco di Solingen ha invitato alcune associazioni di pubblica utilità a presentare un’offerta ed ha assegnato a due di esse l’appalto per l’utilizzo di ambulanze municipali destinate sia al trasporto di emergenza, per pazienti con necessità di cure urgenti, sia per il trasporto in ambulanza “qualificato”. La procedura di assegnazione è stata svolta senza pubblicazione di un bando e senza forme di pubblicità: è avvenuto quindi un affidamento diretto. Pertanto, la società Falck Rettungsdienste e il gruppo Falck A/S, che prestano servizi di soccorso e assistenza sanitaria, hanno presentato ricorso asserendo la violazione della direttiva europea sugli appalti pubblici per la mancata pubblicazione del bando nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea.
In via pregiudiziale, la Corte Europea è stata adita dal Tribunale superiore del Land Düsseldorf (Germania) per rispondere al seguente quesito: le attività oggetto dell’appalto possono esser comprese tra i servizi di prevenzione contro i pericoli, che, ai sensi dell’art. 10 lettera h) della direttiva 2014/24/UE, costituiscono eccezioni all’applicazione della disciplina sugli appalti pubblici, se forniti da organizzazioni senza scopo di lucro? O, al contrario, rientrano tra i “servizi di trasporto pazienti in ambulanza”, sottoposti al regime semplificato di aggiudicazione degli appalti pubblici?
Con la sentenza 21 marzo 2019, la Corte di Giustizia ha osservato che l’art. 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE menziona tra le eccezioni sottratte alla disciplina sugli appalti i servizi di difesa civile, i servizi di protezione civile e i servizi di prevenzione contro i pericoli con determinati codici CPV (Common Procurement Vocabulary), quando sono svolti da organizzazioni senza scopo di lucro.
Certamente, il trasporto sanitario di emergenza rientra nella nozione di prevenzione contro i pericoli nel codice dedicato ai servizi di salvataggio. Il trasporto sanitario qualificato, invece, può essere compreso tra i servizi di prevenzione contro i pericoli, nel codice dedicato ai servizi di ambulanza, quando sul mezzo di soccorso sia presente personale formato in materia di pronto soccorso e venga dimostrata la potenziale urgenza: quindi, per il paziente deve sussistere il rischio, oggettivamente apprezzabile, di peggioramento dello stato di salute durante il trasporto. Soltanto con queste condizioni, il trasporto sanitario qualificato può esser oggetto di affidamento diretto alle organizzazioni senza scopo di lucro.
A tal fine, la Corte ha specificato che la direttiva intende per “organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro” quegli enti che non perseguono finalità commerciali ma svolgono funzioni sociali e reinvestono gli utili in attività solidali. Di conseguenza, le associazioni di pubblica utilità che eseguono servizi di protezione e difesa civile non possono esser comprese tra le organizzazioni senza scopo di lucro se la normativa nazionale non subordina il riconoscimento della qualifica “di pubblica utilità” al perseguimento di uno scopo non lucrativo.
La scelta del legislatore italiano compiuta nell’articolo 57 del D. Lgs. n. 117/2017 risulta legittima e coerente con la decisione della Corte di Giustizia. Infatti, il Codice del Terzo Settore prevede che il servizio di trasporto sanitario di emergenza venga affidato tramite convenzione alle organizzazioni di volontariato e queste presentano tutte le caratteristiche per rientrare nella nozione europea di organizzazioni senza scopo di lucro.
Tuttavia, la pronuncia della Corte di Giustizia ha smentito l’interpretazione restrittiva del Consiglio di Stato che, con la sentenza 22 febbraio 2018, n. 1139, aveva circoscritto la possibilità di ricorrere all’affidamento diretto solo per il trasporto sanitario di emergenza, sottoponendo invece il trasporto dei pazienti in ambulanza al regime attenuato sugli appalti.
Dunque, nella recente sentenza la giurisprudenza comunitaria ha mostrato un orientamento favorevole alla stipula di convenzioni con le organizzazioni non lucrative nel settore socio-sanitario: gli esponenti del Terzo Settore sperano che tale impostazione sia mantenuta anche nella prossima sentenza, dove la Corte di Giustizia dovrà pronunciarsi in merito a una causa presentata con ricorso del TAR Veneto sull’affidamento dei servizi di trasporto sanitario nella Regione Veneto.