di MARTINA MORETTI
22/09/2017
Roma.
19 luglio 2017.
Il Presidente dell’ANAC, Raffaele Cantone e la Sindaca di Roma Capitale, Virginia Raggi, siglano un protocollo d’azione per la vigilanza collaborativa. Si tratta di uno strumento che permette alle stazioni appaltanti di richiedere un intervento a carattere preventivo, con il fine di scongiurare irregolarità nell’assegnazione e nell’esecuzione dell’appalto, ma anche interventi di tipo ispettivo su appalti già aggiudicati ad elevato rischio corruttivo.
Il nuovo Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza collaborativa in materia di contratti pubblici
Il 28 giugno 2017 viene pubblicato, il nuovo “Regolamento sull’esercizio dell’attività di Vigilanza collaborativa in materia di contratti pubblici”, come previsto dal d.lgs. n.50/2016. Dispone infatti l’art. 213/3 lett. h del suddetto decreto, che “nell’ambito dei poteri ad essa attribuiti, l’Autorità per affidamenti di particolare interesse, svolge attività di vigilanza collaborativa attuata previa stipula di protocolli d’intesa con le stazioni appaltanti richiedenti, finalizzata a supportare le medesime nella predisposizione degli atti e nell’attività di gestione dell’intera procedura di gara.” Quali le peculiarità di tale forma di controllo?
Prima tra tutte la tempistica di intervento: a differenza della tradizionale forma di vigilanza, la vigilanza collaborativa permette di agire ex ante, al fine di prevenire criticità e garantire un corretto svolgimento delle gare.
La seconda peculiarità è l’esercibilità dell’istituto: la vigilanza collaborativa non è esperibile d’ufficio ma è necessario un impulso delle stazioni appaltanti. Quali soggetti sono definibili tali? La definizione dell’ambito soggettivo di applicazione dell’istituto della vigilanza collaborativa, stante la genericità dell’espressione utilizzata dal Legislatore, è demandata all’art. 3 (Definizioni), comma 1, lett. o), del d.lgs. n. 50 del 2016 in virtù del quale si considerano “stazioni appaltanti” le amministrazioni aggiudicatrici di cui alla lett. a), gli enti aggiudicatori di cui alla lett. e), i soggetti aggiudicatori di cui alla lett. f) e gli altri soggetti aggiudicatori di cui alla lett. g) dello stesso articolo ed alle quali si rinvia.
Terza e ultima peculiarità riguarda il suo campo di applicazione, che al fine di rendere l’istituto più efficiente e funzionale, è stato limitato ai soli “affidamenti di particolare interesse”. Ma a cosa ci si riferisce, nell’articolo, con questa definizione? Possono essere sottoposti a vigilanza collaborativa, in quanto di particolare interesse, i seguenti interventi: i programmi straordinari di appalto di lavori, servizi e forniture circoscritti a grandi eventi di carattere sportivo, culturale e religioso (Olimpiadi, Mondiali di calcio, Expo 2015, Giubileo), i programmi di intervento da realizzarsi mediante finanziamenti coperti da fondi comunitari destinati normalmente ad opere di particolare rilevanza, gli affidamenti disposti a seguito di calamità naturali, gli interventi di realizzazione di grandi infrastrutture strategiche, i programmi di notevole rilevanza economica e di impatto sull’intero territorio nazionale.
Il modello Expo Milano 2015
Il nuovo assetto regolamentare è stato modellato sulla base dell’esperienza di EXPO Milano 2015 e da tale esperienza il termine di “vigilanza collaborativa” coniato, assumendo via via, la dignità e l’autorevolezza di norma di diritto positivo. Dal modello Expo 2015 l’idea è quella di arrivare ad alzare uno scudo anticorruzione sorretto dall’Autorità, senza rallentare i lavori, ma consentendo una verifica preventiva tale da garantire la realizzazione delle opere senza incorrere in schemi illegali. Il modello milanese, con i suoi strumenti di controllo collaborativo, di cui la UOS (Unità Operativa Speciale) è massima espressione, ha rappresentato un “laboratorio di innovazione”, che ha orientato il modus operandi dell’Anac in una serie di interventi, quali quello del SIN Bagnoli-Coroglio, del Giubileo straordinario della Misericordia e della ricostruzione pubblica del centro Italia colpito dal terremoto, fino ad arrivare alla firma del 19 luglio scorso con Roma Capitale.
Protocollo di vigilanza: Anac- Roma Capitale
Una prima analisi del Protocollo di azione firmato dalla Sindaca di Roma Virginia Raggi e il Presidente dell’Autorità Anticorruzione Raffaele Cantone, fa emergere la volontà dell’Ente Roma Capitale di voler contrastare sul nascere fenomeni infiltrativi di stampo criminale e combattere qualsivoglia condotta corruttiva. L’intesa, di durata complessiva pari a 12 mesi, è senza dubbio un’encomiabile sforzo di risanamento morale e materiale dopo le scandalose vicende legate al processo “Mafia Capitale”, ma il carico a cui è esposta l’Autorità, rende questo compito il più difficile banco di prova a cui fino ad ora è stata chiamata a rispondere.
Il Protocollo permette un tipo di collaborazione mutevole e dinamica poiché pronta a cambiar faccia a seconda delle condizioni richieste di volta in volta dall’Ente. Il contributo richiesto, potrebbe concretizzarsi in una “certificazione di legalità”, in merito alla fase di predisposizione della gara, potrebbe invece rendersi necessario un apporto valutativo circa l’affidabilità o meno dei soggetti partecipanti in merito alla moralità professionale. L’impegno dell’Anac spazia dunque e si muove partendo dalla redazione degli atti di gara fino ad arrivare alla gestione della gara stessa.
Indispensabile e preliminare ad ogni tipo di collaborazione tra ANAC e le stazioni appaltanti è, in ogni caso, la stipulazione di Protocolli d’intesa. Ex art. 6 del Provvedimento del 28 giugno “le modalità di svolgimento della vigilanza collaborativa con la stazione appaltante sono definite in un protocollo di azione, predisposto dall’ufficio competente, su indicazione del Presidente, che lo sottopone al Consiglio per l’approvazione. I protocolli di vigilanza collaborativa hanno durata di un anno, salvo diversa decisione del Consiglio, in considerazione della specificità della stazione appaltante e degli interventi per cui è richiesta la collaborazione che, in ogni caso, non potrà aere una durata superiore ai due anni.”.
Sette è il numero di appalti che saranno sottoposti alla vigilanza dell’Autorità per quanto concerne Roma capitale, nei settori definiti più problematici: il verde, il sociale, i lavori pubblici e le mense scolastiche. In particolare, tutti i documenti oggetto di prova, verranno trasmessi all’Autorità che esprimerà un parere. Nel caso di irregolarità o non conformità alle disposizioni normative essa formulerà un rilievo motivato trasmettendolo a Roma Capitale. A seconda della fondatezza o meno de rilievo Roma capitale procederà a modifica dell’atto in conformità del parere dell’Anac o esporrà controdeduzioni.
Considerazioni
La varietà di situazioni che possono far azionare l’istituto della vigilanza collaborativa è sicuramente notevole. Dai casi specifici elencati dal Regolamento, alla presenza di indici di elevato rischio corruttivo, a situazioni che possono far ritenere possibile e potenziale la commissione di illeciti in merito alla procedura di gara.
La non obbligatorietà delle indicazioni fornite da Anac per gli Enti stipulanti e la previsione, che solo nel caso in cui il mancato adeguamento dell’Ente venga considerato particolarmente grave farà procedere a valutazioni da parte del Consiglio dell’Autorità, fino all’eventuale irrogazione di sanzioni, non fa che alimentare dubbi e perplessità sulla certezza del risultato.
Inoltre, l’utilizzo di tale strumento potrebbe risultare circoscritto alle sole grandi opere e solamente occasionale, in riferimento ai sopracitati eventi straordinari, non riuscendo invece a trovare concreta applicazione nelle realtà dei piccoli Enti.
Merita, a mio parere, una riflessione, la proposta del Presidente dell’Autorità: l’idea di passare da un accordo di tipo volontario ad uno strumento riconosciuto da una norma nazionale, “un modo per uscire dall’emergenza con uno strumento eccezionale, accompagnando il settore delle grandi opere fuori dalle tenaglie della corruzione”.
