di Vittoria Vetrano
Il tema della tariffa nel Servizio Idrico Integrato (SII) sembra non trovare mai pace essendo, nonostante gli interventi del legislatore e del regolatore, oggetto di numerosi ricorsi. Una volta impugnate le delibere dell’AEEGSII, i tempi di definizione sono lunghi e talvolta gli esiti contrastanti. I motivi di doglianza si accavallano tra loro implementando il numero di statuizioni a riguardo. Alcune di queste sono ancora in via di definizione, definizione che è diventata quanto mai necessaria per riuscire a dare stabilità ad un settore per troppi motivi ballerino.
Due sono i provvedimenti giurisdizionali che in questa sede si vuole cercare di approfondire con uno sguardo accorto ed oculato in particolare ad i possibili sviluppi futuri.
Il primo riguarda il noto contenzioso relativo a i due ricorsi presentati al TAR LOMBARDIA (R.G 579-582 del 2013) in cui associazioni e comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, chiedevano fosse censurato il M.T.T. del SII elaborato dall’AEEGSI con deliberazione n. 585/2012/R/IDR del 28 dicembre 2012. Il Tar con le Sentenze 779-780/2014 affermava nettamente che l’impugnata delibera relativamente alla componente riguardante gli oneri finanziari non era da censurare in quanto non violava il principio di integrale copertura dei costi (c.d. full cost recovery) né reintroduceva in via surrettizia il criterio «dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito», di cui all’art. 154, comm1, d.lgs. n. 152 del 2006, abrogato dal referendum del 2011. Avverso le suddette statuizioni reiettive si proponeva appello devolvendo al giudice di Palazzo Spada integralmente i motivi già proposti in primo grado. Il consiglio di Stato prima di decidere nel merito disponeva con un’ordinanza interlocutoria una CTU. In particolare il CdS manifestava l’esigenza di valutare l’attendibilità e la ragionevolezza tecnica della voce tariffaria relativa alla copertura degli oneri finanziari e formulava i seguenti quesiti:
“ (i) se le formule e i parametri adottati nell’art. 18 dell’allegato ‘A’ della citata deliberazione dell’AEEG, disciplinante la componente tariffaria relativa agli “Oneri finanziari del gestore del SII” rientrino, o meno, entro i limiti di attendibilità e di ragionevolezza del settore tecnico-scientifico che qui viene in rilievo, sotto il profilo della loro idoneità a riflettere la componente tariffaria strettamente limitata alla copertura dei costi di capitale proprio investito; (ii) se i parametri applicati costituiscano, o meno, eventuali duplicazioni di fattori di rischio già considerati in altre parti della deliberazione in questione, e se i coefficienti in concreto determinati implichino, o meno, un’eventuale illogica ‘sovrastima’ del fattore di rischio all’interno della componente delineata sub 18.3»; Nel momento in cui si scrive tutti gli accertamenti sono stati svolti, si è già tenuta udienza pubblica di discussione e si attende la pubblicazione della Sentenza. Il clima di impaziente attesa per l’esito spinge ad una serie di ragionamenti e riflessioni sulle conclusioni cui potrebbe giungere il giudice. Dato unico di partenza è proprio la suddetta ordinanza interlocutoria. In particolare l’ordinanza del CdS si segnala poiché ha preso atto delle doglianze dei ricorrenti cercando di cogliere il discrimine tra adeguatezza e remunerazione del capitale investito e copertura dei costi evitando l’elusione degli esiti referendari.
L’ordinanza ribadisce che il criterio giuridico guida per ogni scelta regolatoria tariffaria deve essere quello della “copertura integrale dei costi” in virtù della qualificazione del SII come servizio di interesse economico generale; criterio che dovendo coprire anche i c.d. “oneri finanziari” investe i costi del “capitale proprio investito”. In tal modo sembrerebbe trapelare un’adesione alla tesi dal TAR Lombardia sulle voci di costo relative al capitale proprio (o capitale di rischio) traslabili in tariffa e in particolare alla posizione di AEEGSI secondo la quale alla voce “oneri finanziari” tra ” i costi di investimento” devono essere ricompresi sulla base di una nozione di costo-opportunità sia i costi derivanti dai “capitali di debito” che dall’immobilizzo di “capitali propri”. Ergo, in definitiva, l’ordinanza istruttoria riconducendo nella sua formulazione “il capitale proprio investito” all’area coperta dal “full cost recovery” potrebbe indirizzare la C.T.U. solo ad una quantificazione degli stessi senza implicarne una censura in bolletta. Il quesito tecnico così semplificato potrebbe voler dire: ”Relativamente al principio guida (full cost recovery) questi costi come quantificati dall’AEEGSI sono ragionevoli e verosimili?”, senza uno loro messa in discussione. E’ quindi tutto un giudizio sulla ragionevolezza tecnica di questi parametri relativi alla copertura degli oneri finanziari e in particolare della voce di costo (ammessa) rappresentata dal “costo di capitale proprio investito. In ogni caso anche se non sembra contestarsi in modo tranchant la volontà dell’ AEEGSI è parsa evidente la difficoltà e la delicatezza di questa indagine frutto di una scelta molto oculata e prudenziale del CdS vista la complessità della materia. La difficoltà è resa palese dal particolare accertamento istruttorio affidato non già ad un unico perito , bensì ad un collegio di periti, (cosa non usuale) nominato dai rettori di prestigiose università, tra docenti di ruolo in materie economiche . La delicatezza poi si è manifestata dalle proroghe richieste dagli stessi.
Il secondo interessante contenzioso, emblematico anche questo delle difficoltà di definizione e di conseguente stabilità del metodo tariffario è quello che ha visto ancora una volta protagonista il TAR Lombardia.
In sede di definizione del MTT per il biennio 2012-2013 il regolatore aveva stabilito che in caso di mancanti o incomplete informazioni relative ai costi e alle spese sostenute dai gestori , le tariffe sarebbero state determinate d’ufficio tramite l’applicazione di un moltiplicatore da intendersi come una decurtazione del 10% sulla tariffa. Tutto ciò almeno per il tempo in cui gli obblighi di informazione restavano inadempiuti. Linea guida questa riconfermata anche nelle successive delibere. Tuttavia il Tar ha bocciato questa impostazione accogliendo il ricorso proposto da operatori e gestori del sistema idrico soggetti alla disciplina applicabile ai c.d. ex-CIP (che comporta l’approvazione da parte dell’AEEGSI delle tariffe del sistema idrico determinate sulla base di criteri stabiliti dalla medesima e ispirati all’esigenza di una “full cost recovery”). Il TAR ha ritenuto illegittima tale determinazione forfettaria d’ufficio delle tariffe del SII, in quanto sarebbe stato opportuno, preliminarmente, sollecitare gli operatori interessati all’invio della documentazione mancante, e comunque, successivamente, ricostruire tale documentazione con i documenti già in possesso dall’Autorità, se esistenti.
In effetti il legislatore con il mandato conferito ad AEEGSI, indica che il regolatore nazionale è tenuto ad approvare le tariffe del servizio idrico integrato, su proposta dell’ente competente precisando che se qualora gli enti risultino inadempienti: “l’Autorità provvede a diffidare i soggetti competenti ad adempiere entro 30 giorni, trascorsi i quali, interviene nella determinazione, in via provvisoria, delle tariffe”.
L’Autorità con l’intento di favorire maggiore trasparenza e uniformità su tutto il territorio per il trattamento tariffario e a fronte di diffuse situazioni di inadempienza e ritardo rispetto agli obblighi previsti dalla regolazione, si era trovata nella necessità di individuare regole che assicurassero al sistema l’uscita dallo stallo amministrativo. Ecco quindi spiegata la ratio della penalizzante determinazione d’ufficio dei livelli tariffari.
Ergo il TAR ha riconosciuto tale legittimità del potere sostitutivo, sindacandolo però nell’eccessiva discrezionalità che lo aveva contraddistinto nel caso di specie. L’esercizio di detto potere, si legge in Sentenza, doveva essere condotto dall’AEEGSI “…in un senso maggiormente collaborativo…”. e doveva “…indica[re], nel corso del procedimento di approvazione tariffaria, quali fossero i dati e i documenti mancanti necessari ai fini della determinazione ordinaria della tariffa applicabile…”, salvo poi provvedere essa stessa a detta determinazione “…sulla base delle informazioni disponibili…”
Tuttavia ciò è possibile solo accogliendo l’invito del TAR rivolto ad una maggiore collaborazione tra AEEGSI e operatori del servizio e ad un bilanciamento tra i poteri regolamentari e le esigenze dell’utenza e dei gestori di tale sistema. L’evidenza è però un’altra: l’incapacità dei gestori locali di dare corso al riassetto della governance ; la regolazione nazionale infatti non può sostituirsi a quella locale, e nonostante questo l’intervento sussidiario di AEEGSI si è reso a volte necessario. Il regolatore avrebbe potuto “prendere per mano” il gestore e aiutarlo nella comprensione della logica dei passaggi tariffari tuttavia migliaia erano le piccole gestioni frammentate sul nostro territorio incapaci di fronteggiare i cambiamenti. Senza contare tutti quei casi in cui, per il frastagliato e farraginoso assetto normativo , l’Autorità di ambito, soggetto titolato a determinare le tariffe, esisteva ma non era operativa, quindi non predisponeva la tariffa, né al tempo stesso si individuavano altri soggetti che potevano sostituirsi all’ente d’ambito. L’inadempienza rimaneva quindi irrisolta.
L’autorità, quindi, ha solo potuto diffidare il gestore e sostituirsi. Ecco perché probabilmente si preparerà ad appellare le sentenze (numerose) in accoglimento delle censure relativamente alla determinazione d’ufficio. Ecco perché continuerà ad essere tormentata la determinazione tariffaria.
