di Adriano Zammar
17/04/16
Un’attenta analisi dei processi di riforma del settore pubblico nel Regno Unito non può non muovere dalla considerazione che è proprio in questo contesto che la dottrina del New Public Management ha trovato la sua origine. Dapprima oggetto di un’attenta e approfondita riflessione critica, essa ha poi avuto una significativa attuazione nella pratica, sia a livello centrale che a livello locale, ponendosi al centro del dibattito politico in numerose occasioni.
Il Regno Unito costituisce un perfetto esempio di impostazione delle riforme amministrative sull’elemento della governance, intesa come gestione e organizzazione dell’amministrazione ad ogni livello ed in ogni settore della vita pubblica.
Il concetto di New Public Management, nel quadro del dibattito sulle riforme nei Paesi anglosassoni, è stato concepito come un nuovo paradigma di gestione della pubblica amministrazione finalizzato ad una politica di risultati, ispirata al settore privato. Questo nuovo modello di gestione attribuisce primaria importanza alle esigenze dei cittadini, riducendo il ruolo centrale dello Stato e seguendo la strada del ricorso a forme di partenariato pubblico-privato. In questo modo si ottengono miglioramenti sotto un profilo di efficienza e qualità, riducendo tempi e costi dell’agire pubblico, e incrementando la performance attraverso l’introduzione di strumenti di misurazione della stessa e di controllo dei risultati, e al contempo si realizza una separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo, attribuite all’esecutivo, e quelle di gestione. Ma non è tutto, perché il New Public Management è improntato alla qualità, all’innovazione, anche e soprattutto tecnologica, ed alla semplificazione delle procedure di accesso ai servizi pubblici.
Non è un caso che le riforme amministrative, intraprese nel Paese a partire dagli anni ’80 e dirette alla modernizzazione amministrativa, siano state plasmate proprio sulle logiche e sui principi del public management, ripresi dal settore privato ed adattati alle esigenze di quello pubblico. E in tali riforme è possibile individuare la genesi della diffusione a livello europeo del modello del New Public Management.
Va detto, però, che i processi di riforma e i modelli di governance sono profondamente influenzati anche dalle caratteristiche del sistema istituzionale e politico-amministrativo di un Paese, le quali ne determinano la cosiddetta capacità di riforma, intesa come la maggiore o minore predisposizione all’attuazione di riforme nel settore pubblico.
Il Regno Unito si caratterizza per essere uno Stato unitario fortemente accentrato, con un sistema politico-amministrativo che presenta evidenti peculiarità rispetto ad altri Stati europei: un sistema legale di common law, privo di Costituzione scritta, ed un sistema di governo di tipo maggioritario. Questi tratti distintivi del sistema britannico, rendono la nazione particolarmente incline all’attuazione di riforme nel settore pubblico con grande intensità e costanza e con un alto grado di effettività dell’ implementazione, anche grazie a meccanismi di attuazione definiti “top down”. Nei processi di riforma nel Regno Unito, infatti, un importante ruolo di coordinamento è giocato da due istituzioni fondamentali del Governo centrale: il Treasury (Ministero del Tesoro) e il Cabinet Office.
I processi riformatori nel Regno Unito sono influenzati anche dall’assetto politico-geografico dello Stato, il quale risulta come un “Paese-Unione” di quattro Stati, in cui esiste un Governo centrale ed un Governo locale, senza modelli standardizzati di amministrazione del territorio ad un livello decentrato. Ciò ha favorito lo sviluppo di sistemi politico-amministrativi originali e diversificati per la gestione delle singole realtà territoriali. L’attuazione di riforme ispirate al New Public Management è senza dubbio facilitata anche dalla cultura amministrativa britannica, la cosiddetta “cultura del public interest”, che vede una riduzione del ruolo dello Stato rispetto ad altri Paesi europei, ed una forte semplificazione di norme e procedure relative al funzionamento dell’amministrazione pubblica.
Fatte le dovute premesse, si può ora affrontare il tema della Spending Review, tenendo presente che è bene sottolineare come questa costituisca ormai uno strumento consolidato nella politica di bilancio del Regno Unito, rappresentando, nella sua ultima versione, anche l’occasione per modernizzare l’amministrazione e ripensare il ruolo dei poteri pubblici. Rispetto ad altri Paesi europei, la Spending Review britannica si caratterizza per una più sfumata distinzione tra pubblico e privato e per l’assenza di vincoli europei particolarmente stringenti, vista anche la mancata sottoscrizione del c.d. Fiscal Compact da parte del Regno Unito. Scendendo nello specifico è opportuno dare una definizione di Spending Review, o meglio, di Comprehensive Spending Review, come viene definita nei Paesi anglosassoni. Si tratta di un processo di razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica coordinato dal Treasury, attraverso “Public Service Agreements”, con i quali vengono definiti gli obiettivi principali che si intende raggiungere. Ciò che distingue la Comprehensive Spending Review dalla Spending Review tradizionale è la sua capacità di prendere in considerazione le necessità di spesa di ciascun Dipartimento governativo (i Ministeri), partendo da una base zero, cioè senza alcun riferimento ai piani di Spending Review precedenti o alle spese correnti. Al contrario, la tecnica tradizionale si limita a prendere in considerazione uno o più aspetti determinati della spesa pubblica nazionale. La Spending Review nel Regno Unito risponde ad una politica di “best value for money”, per cui ogni sterlina risparmiata deve essere allocata nel modo più efficiente possibile, ottenendo il miglior rapporto tra costi e benefici ed un incremento di produttività ed efficienza. D’altronde una maggiore efficienza nei servizi pubblici è alla base del risparmio di spesa, come dimostrano i risultati raggiunti a partire dalla Spending Review del 2010 che ha comportato riduzioni considerevoli nei costi di gestione dei servizi, senza comprometterne la qualità. L’attuale processo di Spending Review è stato avviato il 25 novembre 2015 con lo scopo di far fronte ad un debito pubblico in costante aumento, giunto a livelli mai raggiunti negli ultimi cinquant’anni, e si propone di eliminare il deficit entro il 2020, attraverso interventi volti ad ottenere risparmi di spesa in quei settori in cui l’allocazione delle risorse risulta inefficiente. Una particolare attenzione è stata quindi dedicata a efficienza, trasparenza e accountability ed è stato attribuito un ruolo chiave ad un apposito organo, l’Efficency and Reform Group, collocato presso il Cabinet Office del Primo Ministro, sia per la predisposizione che per l’implementazione delle riforme, al fine di ottenere riduzioni di spesa e incrementi di efficienza. A tal fine la riforma ha provveduto anche alla riduzione del numero di enti e organismi pubblici attraverso operazioni di liquidazione, fusione e internalizzazione. Ad esempio, è stata disposta la fusione della Major Projects Authority con la Infrastructure UK, creando la Infrastructure and Projects Authority, la quale, al fine di accrescere l’efficienza dell’azione amministrativa e ridurre i rischi di gestione, assiste i Dipartimenti governativi dalla fase di preparazione a quella di attuazione dei progetti pubblici, verificandone lo stato di attuazione, il rispetto di tempi e costi prefissati, misurandone il grado di rispondenza agli standard qualitativi, e predisponendo rapporti diretti ad informare i cittadini. Nel settore dei progetti pubblici strategici, con la Spending Review 2015 il Governo ha pubblicato per la prima volta un National Infrastructure Plan ed una Road Investment Strategy, un piano quinquennale per 15 miliardi di sterline di investimenti strategici nella costruzione di strade e infrastrutture. Sempre al fine di accrescere l’efficienza e ridurre i rischi nella gestione dei grandi progetti pubblici strategici, sono stati istituiti, presso diverse università e accademie, appositi corsi di “Public Administration” e “Public Management” per garantire un’adeguata formazione professionale dei dirigenti pubblici per quanto riguarda la predisposizione, la gestione e l’attuazione di tali progetti.
Il Governo ha affermato che la SR 2015, oltre a ridurre le spese, costituisce un’occasione per ridisegnare le competenze dello Stato e rivedere il ruolo del Governo stesso, per innovare e riformare i servizi pubblici, per ridurre le tasse e per incrementare la spesa nei servizi pubblici essenziali, come abitazione, sicurezza nazionale e scuola. Insomma l’obiettivo del Governo è assai ambizioso: da un lato garantire una spesa pubblica sostenibile per le generazioni future, dall’altro offrire servizi pubblici adeguati ai tempi e alle aspettative dei cittadini.
Le misure in concreto adottate mirano ad uno sviluppo dell’innovazione, ad una promozione delle collaborazioni e dei partenariati nell’erogazione di servizi pubblici, ad un incremento di crescita e produttività, anche attraverso un decentramento di poteri e competenze, ad un innalzamento della qualità dei servizi pubblici resi ai cittadini, ad un accrescimento dei livelli di concorrenza. Un ruolo importante assume l’impegno verso il completamento della politica di decentramento, già avviata da tempo in Galles, Scozia e Irlanda del Nord, con l’intento di abbandonare l’attuale sistema di governo, considerato squilibrato ed eccessivamente centralizzato. Lo scopo del Governo è raggiungere un surplus di 10 miliardi di sterline entro il 2019/2020. A tal fine sono state previste misure di risanamento per 37 miliardi. Con il Summer Budget sono già stati disposti risparmi per 12 miliardi con le riforme nel settore del welfare e 5 miliardi attraverso una razionalizzazione del sistema fiscale, volta a risolvere le problematiche legate all’evasione e alla frode fiscale e agli altri squilibri esistenti. Per il biennio 2015/2016 sono stati previsti risparmi per 3 milioni di sterline attraverso allocazioni efficienti, vendite di beni e controlli serrati sul budget. Per ridurre il debito dei 20 miliardi ancora in eccesso, Il Tesoro ha invitato i Dipartimenti governativi ad elaborare piani per la riduzione delle loro spese e delle risorse necessarie per il loro funzionamento, attraverso un approccio analogo a quello seguito durante la SR 2010, per cui i Dipartimenti devono elaborare due piani: uno diretto a realizzare un risparmio del 25%, l’altro diretto a realizzare un risparmio del 40%, in termini reali, entro il 2019/2020. In questo modo si stima una riduzione della spesa pubblica al 30% del PIL, entro il 2020, ottenendo un surplus dato dall’incremento dei proventi derivanti dalla fornitura dei servizi pubblici rispetto ai costi di gestione. Non sono mancate misure relative al patrimonio dello Stato (terreni e proprietà), che verranno avviate a partire da marzo 2017, con lo scopo di proseguire il processo di razionalizzazione intrapreso nel 2010, il quale ha già portato ad un risparmio di spesa di 625 milioni di sterline e ad un introito finanziario pari a 1,4 miliardi, così da rendere il Regno Unito uno degli Stati con il miglior Governo in termini di utilizzo del patrimonio. Per quanto riguarda la modernizzazione, le riforme non trascurano l’importanza dell’evoluzione e innovazione digitale della pubblica amministrazione, al fine di raggiungere l’obiettivo dell’incremento dell’efficienza dei servizi pubblici e della riduzione dei tempi e dei costi dell’agire pubblico, consentendo anche un maggior coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni che li riguardano. Il processo di digitalizzazione ha visto un’intensa attività del Government Digital Service (GDS) che, anche grazie alla predisposizione del sito GOV.UK, ha già portato il Regno Unito ai primi posti nelle classifiche delle amministrazioni digitali, rendendo possibile la digitalizzazione di più di 20 servizi pubblici essenziali, di cui si apprezza la qualità e la riduzione dei costi. Al fine poi di potenziare i servizi pubblici essenziali è stata confermata la destinazione dello 0,7% del PNL all’Official Development Assistance (una forma di aiuti di Stato a favore di altri Paesi), sono stati garantiti i finanziamenti alle scuole, è stato disposto un aumento di spesa nel settore della difesa, anche per contrastare i crescenti fenomeni di terrorismo, con un incremento del budget del Ministero della Difesa dello 0,5% annuo effettivo, sono state aumentate le risorse destinate al Servizio sanitario nazionale (NHS). Parlando di misure concrete: -Per la sanità è stato adottato l’“NHS Five Year Forward View”, un piano quinquennale per un Servizio sanitario sostenibile ed integrato, più efficiente e più vicino al cittadino, con miglioramenti in termini di sicurezza, qualità e accessibilità del servizio. Lo scopo è ottenere entro il 2020 un servizio sanitario attivo sette giorni su sette dalle 8 alle 20, pienamente accessibile da parte della totalità dei contribuenti. A tal fine si prevede un incremento dei finanziamenti destinati al Servizio sanitario nazionale di dieci miliardi di sterline entro il 2020-2021; di contro il Ministero della Sanità (Department for Health) si impegna ad ottenere nello stesso termine significativi risparmi di spesa attraverso un incremento di efficienza, ed ha già avviato, in quest’ottica, una Efficiency Review a partire dal 2015. Il denaro risparmiato sarà destinato a coprire i costi della ricerca medica, per incrementare ulteriormente la qualità del Servizio sanitario e assicurare il progresso nella cura delle malattie più gravi e di maggiore incidenza livello sociale. -In tema di sicurezza e di difesa, il Summer Budget 2015 ha previsto un aumento della spesa destinata a tali settori, stabilendo, ad esempio, un incremento del budget del Ministero della Difesa dello 0,5% annuo effettivo, uno stanziamento di 1,5 miliardi l’anno a favore delle agenzie militari e di intelligence, una destinazione annua del 2% del PIL al settore della difesa fino al 2020, in osservanza degli impegni assunti in sede NATO, e uno stanziamento di 2 miliardi di sterline per la lotta contro il terrorismo. La Spending Review ha poi introdotto la “Strategic Defence and Security Review”, un programma che prevede, tra l’altro, interventi di razionalizzazione delle attività e del patrimonio del Ministero della Difesa, subordinando l’erogazione dei finanziamenti previsti alla condizione che agenzie e servizi militari realizzino congrui risparmi di spesa attraverso un’allocazione efficiente delle risorse già disponibili. -Per la scuola, il Governo ha affermato la volontà di garantire l’erogazione di finanziamenti “per alunno” nel settore scolastico, al fine di incrementare la qualità del servizio e promuovere l’educazione e l’istruzione giovanile. -Per quanto riguarda gli aiuti allo sviluppo, come detto, il Governo conferma l’intenzione di erogare sotto forma di ODA (Official Development Assistance) lo 0,7% del Prodotto Nazionale Lordo (PNL), prevedendo anche un processo altamente concorrenziale per la valutazione delle richieste di ODA ricevute. -Per la giustizia, la Spending Review 2015 ha costituito l’occasione per riformare il sistema di giustizia penale, rinnovando le infrastrutture relative a corti e prigioni, modernizzando il sistema di polizia per incrementarne efficienza e qualità, realizzando un sistema di giustizia penale totalmente integrato, dalle stazioni di polizia alle corti, e offrendo un servizio maggiormente incentrato sulle esigenze di vittime e testimoni. È stata così disposta la realizzazione di nove nuove carceri, investendo nella riabilitazione e rieducazione dei condannati, e sono stati programmati investimenti per settecento milioni nella modernizzazione di corti e tribunali. L’incremento di efficienza nell’amministrazione della giustizia dovrebbe portare, secondo le stime del Governo, ad un risparmio di cento milioni l’anno entro il 2019. -Per quanto riguarda la gestione delle finanze, il Governo ha manifestato l’intenzione di continuare a valutare nuove riforme dell’impiego pubblico. Nel frattempo è stata disposta l’abolizione della disposizione contrattuale relativa all’aumento salariale attraverso il servizio civile, e sono state adottate misure per la riduzione degli stipendi dei dipendenti pubblici al fine di ottenere sensibili risparmi di spesa nei vari Dipartimenti, stimando un risparmio fino ad otto miliardi di sterline. Il Governo ha disposto, inoltre, una limitazione dell’aumento salariale a favore dei dipendenti pubblici all’1 % per quattro anni, a partire dal 2016, allo scopo di ottenere risparmi fino a cinque miliardi entro il 2020. Allo scopo di rendere maggiormente efficaci le politiche di gestione, è stato previsto anche un incremento del ricorso al business planning attraverso la creazione di Single Departmental Plans, documenti di programmazione diretti a garantire una corretta destinazione delle risorse disponibili agli obiettivi prioritari, offrendo anche uno strumento prezioso per la valutazione dei risultati raggiunti. La Spending Review costituisce anche l’occasione per intervenire sul patrimonio dello Stato ripensandone la gestione finanziaria, contabile e amministrativa. In quest’ottica si prevede un impegno del Governo a ridurre il suo patrimonio, liberandosi degli edifici definiti costosi e inutili e rendendo disponibili i terreni pubblici in eccesso, così da stimare che entro il 2020 saranno venduti terreni pubblici con una capacità pari a centocinquantamila abitazioni, risolvendo anche questioni relative alle esigenze di edilizia abitativa. -In un’ottica di modernizzazione dell’azione pubblica, la Spending Review ha portato interventi anche in quei settori che stimolano la produttività e la crescita economica del Paese, puntando su un incremento della qualità dei servizi pubblici, i quali rappresentano circa il 20% dell’economia nazionale. Tale processo di modernizzazione dello Stato si basa sulla convinzione che non sempre una spesa maggiore comporta un servizio migliore, e che lo sfruttamento delle nuove tecnologie può comportare maggiore efficienza e risparmi di denaro, aumentando allo stesso tempo il controllo sociale sulla gestione ed erogazione del servizio pubblico. La modernizzazione ha investito anche il sistema di regolazione del mercato, al fine di consentire un’apertura a più potenziali fornitori, incrementando i livelli di concorrenza e l’innovazione tecnologica. Il processo di riforma non ha trascurato la semplificazione e digitalizzazione dell’amministrazione, disponendo lo stanziamento di 1,8 miliardi di sterline con lo scopo di ridurne sprechi e duplicazioni. Tra le misure in concreto adottate si noti la sostituzione delle dichiarazioni dei redditi cartacee con documenti online, l’introduzione di strumenti di pagamento online per alcuni tributi e servizi, la chiusura di 1700 siti internet governativi, sostituiti con un unico sito: GOV.UK. Un ruolo chiave nel processo di digitalizzazione è stato attribuito al Government Digital Service, un organismo interno al Governo che opera come centro di sviluppo della tecnologia digitale, fornisce supporto e assistenza ai Dipartimenti e promuove best practices per assicurare la qualità del servizio reso agli utenti. Per garantire il funzionamento di tale organo il Governo ha disposto finanziamenti per 450 milioni di sterline. L’obiettivo è consentire, entro il 2020, il pagamento online di tutti i servizi pubblici principali, a cominciare da passaporti, tasse automobilistiche e rinnovi della patente, garantendo un risparmio di 400 milioni entro lo stesso anno grazie alla digitalizzazione anche del sistema fiscale. -Nel settore del Welfare il Governo ha disposto tagli per dodici miliardi di sterline ed ha, nel frattempo, introdotto una nuova indennità per disoccupati e persone a basso reddito, l’“Universal Credit”, diretta a sostituire sei indennità preesistenti (Income-based Jobseeker’s Allowance, Income-related Employment and Support Allowance, Income Support, Child Tax Credit, Working Tax Credit, Housing Benefit). In tal modo il Primo Ministro intende riportare “equità e semplicità” nel sistema di sicurezza sociale britannico. L’Universal Credit consiste in un pagamento mensile accreditato direttamente sul conto corrente dell’avente diritto e, al 22 febbraio 2016, risultano già 364mila richieste. Tuttavia tale indennità può essere richiesta, per ora, solo in alcune aree del territorio, ma il Governo ha annunciato l’intenzione di renderla accessibile sull’intero territorio entro il 2021. -Per quanto riguarda le amministrazioni locali, la Spending Review ha avviato una nuova politica di devolution, con un maggiore coinvolgimento delle collettività territoriali ed un coraggioso decentramento dei poteri in Inghilterra (devolution revolution), al fine di garantire un incremento della qualità dei servizi pubblici ed una maggiore rispondenza del servizio alle esigenze e aspettative del cittadino, a cui deve essere data la possibilità di interagire con il potere locale per indirizzarne al meglio le politiche di gestione, innalzando i livelli di controllo sociale. Solo così, secondo il Governo, è possibile avere un’allocazione coerente ed efficiente delle risorse disponibili ed evitare gli sprechi dell’amministrazione. Viene rivisto anche il sistema di finanziamento e attribuzione di poteri a favore dei Local Governments, per incrementare la crescita economica locale, l’efficienza e il grado di integrazione dei servizi pubblici. A tal fine è stato istituito il Local Growth Fund, che sarà alimentato tra il 2015 e il 2020 con almeno dodici miliardi di sterline, erogati dai Dipartimenti del Governo centrale, con lo scopo di accrescere l’autonomia finanziaria dei Local Governments. Si stabilisce inoltre che le risorse da destinare alle amministrazioni decentrate dovranno essere determinate dal Treasury, sulla base di appositi accordi raggiunti con i Dipartimenti governativi. Il processo di decentramento ha visto anche la realizzazione di vere e proprie “città-regione”, guidate da un sindaco eletto. Il Gran Cancelliere ha chiesto l’intervento dei Segretari di Stato al fine di valutare quali poteri possano essere concretamente devoluti alle aree territoriali e in quali territori sia possibile procedere ad una effettiva integrazione tra servizi pubblici. Anche le amministrazioni di Scozia, Galles e Irlanda del Nord sono state coinvolte nel processo di Spending Review, firmando un accordo con il Treasury che prevede l’impegno a contribuire alla riduzione delle spese del 21% entro il 2020, in cambio di nuovi e più ampi poteri. È bene osservare che nel Regno Unito, come in Francia, il processo di modernizzazione dello Stato ha visto il coinvolgimento attivo dei cittadini: organizzazioni rappresentative, gruppi di interesse e privati, sono stati invitati, infatti, a trasmettere proposte scritte al Treasury entro il 4 settembre 2015. La partecipazione è stata anche in questo caso numerosa e le proposte dei dipendenti pubblici per ridurre gli sprechi ed incrementare l’efficienza nell’amministrazione sono state ben ventiduemila. La Spending Review ha visto, poi, il coinvolgimento di numerosi esperti, sia nella fase di progettazione che in quella di attuazione. È stata ad esempio istituita un’apposita rete di centri di analisi per valutare l’impatto delle riforme, in termini finanziari, nelle più rilevanti aree di spesa. Inoltre una Commissione per la spesa pubblica (Public expenditure Committee) è stata istituita con lo scopo di vigilare sulla corretta implementazione del programma, intervenendo ove necessario per suggerire gli interventi adeguati.
È ancora troppo presto, ora, per esprimere una valutazione effettiva dei risultati raggiunti con le riforme in atto, ci si può solo limitare a riportare i dati pubblicati dall’Office for Budget Responsibility (OBR), secondo il quale il PIL nazionale crescerà del 2.4% nel 2015, del 2.4% in 2016 e del 2.5% nel 2017. L’OBR prevede anche un incremento dell’occupazione con 32.2 milioni di posti di lavoro nel 2020 e stima una riduzione dei prestiti richiesti dal Governo ed un incremento delle entrate fino a 27 miliardi entro lo stesso termine.
