Angelica Pizzini
18/01/2021
Uno dei problemi fondamentali che si verifica nel far fronte ad una epidemia è quello di garantire l’approvvigionamento di risorse considerate essenziali per far fronte alla situazione emergenziale al fine di evitare situazioni di forte competizione fra i diversi attori di un determinato mercato.
A tale problema non è rimasta estranea l’Unione Europea, i cui stati membri avevano già sperimentato le conseguenze negative della impossibilità di approvvigionare beni essenziali per la lotta alle epidemie.
Il riferimento è in particolare alle esperienza della influenza H1N1 comunemente indicata con il termine “influenza suina” che si è sviluppata nel 2009 e che ha comportato lo sviluppo di alcuni meccanismi di competizione fra gli stati membri. Tale meccanismo aveva limitato il loro potere negoziale e aveva comportato alcune modifiche nelle clausole relative ai contratti di approvvigionamento.
A seguito di questa esperienza la Commissione, su richiesta del Consiglio, già nel 2011 propose l’elaborazione di uno strumento per gli acquisti congiunti, in previsione di future pandemie.
La base normativa per la creazione di tale strumento è ampia: anzitutto esso prende le basi dall’art. 168 del TFUE e dal ruolo di coordinamento riconosciuto all’Unione nella lotta alle minacce di carattere transfrontaliero.
Inoltre, esso si fonda anche sull’art. 104 par. 1 del regolamento finanziario, il quale esplicita la possibilità di fare ricorso a procedure di aggiudicazione congiunta tra le Istituzioni e gli Stati membri.
Infine, la base normativa è stata compiutamente individuata nella Decisione 1082/2013.
Fondata sull’art. 168 par. 5 TFUE tale decisione si pone l’obiettivo di sostenere la cooperazione e il coordinamento fra i paesi dell’Unione al fine di migliorare la prevenzione e il controllo della diffusione di gravi malattie umane nel territorio dell’Unione e allo scopo di contrastare possibili gravi eventi per la salute a carattere transfrontaliero.
Sulla base di questo articolo, nel 2014 la Commissione ha redatto il Joint procurement agreement(JPA). In base ad esso gli Stati e l’Unione possono attivare una procedura congiunta per l’acquisto di farmaci, vaccini e dispostivi di protezione individuale (DPI).
La gestione del JPA si basa su due comitati direttivi: il primo è un organo di carattere generale, il Joint Procurement Agreement Steering Committee (JPASC) esso è responsabile a livello centralizzato di tutte le questioni che possano riguardare l’accordo in sé e per sé.
Il secondo organo fondamentale sono gli Specific Procurement Procedure Steering Committee (SPPSC). Ad essi è affidata la gestione delle singole procedure e la definizione delle specifiche tecniche e dei criteri generali di allocazione.
In seguito al diffondersi dei contagi dovuti al Covid-19 il 28 gennaio (a seguito dell’attivazione dei meccanismi di IPCR) la Commissione ha attivato le procedure relative al JPA.
A partire da febbraio sono state indette 5 procedure di aggiudicazione e sono stati firmati 4 contratti quadro per la fornitura di DPI e altre forniture necessarie, mentre una delle gare indette è andata deserta.
La Commissione si è ulteriormente impegnata adottando nell’aprile 2020 gli Orientamenti sull’utilizzo del framework in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19.
Con essi, sono state specificate le opzioni e i margini di manovra offerti dal quadro normativo dell’Unione affinché l’acquisto di forniture, servizi e lavori avvenga con procedure rapide e flessibili, anche attraverso strumenti digitali innovativi.
In particolare, la Commissione ha raccomandato che si faccia ricorso alla “procedura negoziata senza previa pubblicazione” per far fronte alle situazioni in cui, per ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure regolari non possono essere rispettati.
La Commissione ha poi proceduto a stabilire che proprio l’elevato e incontrollabile numero di pazienti in continuo arrivo presso gli ospedali rappresenta un evento imprevedibile per l’amministrazione aggiudicatrice e che pertanto tale situazione giustifica il ricorso a tale particolare procedura.
L’impiego di questi strumenti nella situazione attuale se da una parte deve essere vista in maniera positiva, soprattutto per quanto riguarda il ruolo della Commissione che ponendosi come “centrale di committenza unica” si mette a disposizione degli stati membri per evitare che la situazione di emergenza comporti effetti distorsivi della competizione, dall’altra ha fatto emergere alcuni problemi rilevanti.
Anzitutto, il meccanismo del JPA presenta un notevole grado di flessibilità e garantisce una grande libertà agli stati: infatti esso non comporta alcun obbligo per gli stati di partecipare alle singole procedure e non impedisce agli Stati Parti di attivare procedure di appalto indipendenti, anche in riferimento alle stesse contromisure e agli stessi operatori.
La flessibilità di questo strumento ne rappresenta da un lato il punto di forza ma dall’altro ciò potrebbe costituire anche il suo punto debole in quanto esso ha un carattere fortemente volontaristico e ciò potrebbe avere come conseguenza un atteggiamento degli stati membri volto a sottrarsi almeno parzialmente ai concetti di uguaglianza e solidarietà che sono alla base dello strumento stesso.
A questo problema si aggiunge quello di un possibile sacrificio dei principi di trasparenza e tutela della concorrenza a favore della maggiore speditezza e della necessità di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento.
Infine, risulta evidente la necessità di aumentare il supporto finanziario nei confronti dell’Unione al fine di permettere alla Commissione di rappresentare un punto centrale per l’approvvigionamento di risorse in tutto il territorio europeo.
