A cura di Matteo Farnese
14/06/2021
- CONTESTO DELLA PROPOSTA
- Attuale normativa UE
Ad oggi non esistono norme UE specifiche per affrontare gli effetti distorsivi che i sussidi esteri possono avere sul mercato interno. Sebbene l’UE disponga di un sistema di controllo degli aiuti di Stato sancito dagli articoli 107 e 108 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE), esso si applica solo quando uno Stato membro dell’UE concede un sostegno finanziario a un’impresa o a un gruppo di imprese, distorcendo la concorrenza e incidendo sugli scambi tra Stati membri. La proposta di regolamento in questione viene introdotta poiché negli ultimi anni, in alcuni casi, le sovvenzioni estere sembrano aver avuto un impatto distorsivo sul mercato interno dell’UE, creando condizioni di concorrenza disomogenee. Sebbene vi sia ancora una generale mancanza di dati affidabili sulle sovvenzioni concesse da Paesi terzi, vi è un numero crescente di casi in cui queste sovvenzioni sembrano aver facilitato l’acquisizione di imprese dell’UE, influenzato le decisioni di investimento, distorto gli scambi di servizi o influenzato in altro modo il comportamento dei loro beneficiari nel mercato dell’UE, a scapito del sistema concorrenziale. I sussidi esteri possono assumere forme diverse, come prestiti a tasso zero, garanzie statali illimitate, esenzioni o riduzioni fiscali su investimenti esteri o commercio o finanziamenti statali dedicati.
- Contesto globale – OMC
A livello globale, l’UE, gli USA e il Giappone hanno concordato sulla necessità di rafforzare le norme dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sui sussidi industriali. L’accordo dell’OMC sui sussidi e le misure compensative (SCM) permette all’Unione di avviare un contenzioso contro un membro dell’Organizzazione per violazione dell’accordo SCM, ma l’ambito di applicazione dell’accordo è limitato solo al commercio di merci. In questo contesto, la Commissione si è impegnata a esplorare il modo migliore per rafforzare i meccanismi e gli strumenti antisovvenzioni dell’UE.
- VALUTAZIONI E CONTENUTO DELLA PROPOSTA
- Il libro bianco, la consultazione con gli stakeholders e l’impact assessment
Il 17 giugno 2020 la Commissione ha adottato un Libro bianco sulle sovvenzioni estere per approfondire la questione, avviare un dibattito pubblico e proporre possibili soluzioni. Quasi tutte le parti interessate dell’UE, compresi gli Stati membri, hanno accolto con favore l’iniziativa, concordando con la portata dell’approccio delineato nel Libro bianco, ma sottolineando la necessità di una misura proporzionata per non soffocare gli investimenti esteri, preoccupazione ripresa anche dagli stakeholder extra-UE. Molti intervistati hanno evidenziato la necessità di affrontare la mancanza di trasparenza dei sussidi esteri. Per affrontare le sovvenzioni estere distorsive riducendo al minimo l’onere amministrativo per le imprese e le autorità pubbliche, si propone di fissare soglie di notifica per le concentrazioni sovvenzionate e le procedure di appalto pubblico relativamente alte, al fine di catturare solo le sovvenzioni potenzialmente più distorsive. Questa iniziativa è supportata da un impact assessment in cui, tra le opzioni vagliate, si è deciso di sviluppare un nuovo strumento giuridico dell’UE con alternative per vari parametri.
- Contenuto della proposta
Lo sviluppo di questa opzione ha portato ad una soluzione che presenta tre strumenti utili a rilevare, e conseguentemente contrastare, le distorsioni del mercato causate dai sussidi esteri: il primo, basato sulla notifica per le concentrazioni in cui il fatturato della società UE da acquisire supera i 500 milioni di euro e i contributi finanziari esteri superano i 50 milioni di euro; il secondo, basato sulla notifica per le gare di appalto pubbliche con valore contrattuale superiore a 250 milioni di euro; il terzo, d’ufficio per tutte le altre situazioni di mercato e per le concentrazioni e le procedure di appalto pubblico al di sotto delle soglie per le componenti precedenti. La procedura utile all’applicazione di questi strumenti è articolata in due fasi: una “preliminary review” che comprende la fase di notifica (o la richiesta di informazioni) nei confronti delle società soggette a tale obbligo; e una “in-depth investigation”, attivata qualora la Commissione rilevi una possibile infrazione, per approfondire e, eventualmente, adottare provvedimenti tesi a eliminare il fattore distorsivo del mercato interno. In ogni caso, è ritenuto improbabile che le sovvenzioni estere inferiori a 5 milioni di euro siano distorsive. Si propone che la Commissione sia la sola autorità competente per l’applicazione del regolamento. L’unica differenza sostanziale con l’approccio delineato nel Libro bianco è proprio nell’applicazione di tutte le procedure a livello UE, senza coinvolgere gli Stati Membri.
- BASE LEGISLATIVA
Questa proposta si fonda su una base legislativa comprendente sia norme dei trattati che principi fondamentali dell’azione dell’Unione. In particolare: Articolo 207, paragrafo 1, TFUE, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che definisce l’ambito di applicazione della politica commerciale comune dell’Unione comprendente, tra l’altro, misure da adottare «in caso di sovvenzioni», «investimenti esteri diretti» e commercio di beni e servizi; articolo 207, paragrafo 2, TFUE, che prevede l’adozione di misure che definiscono il quadro di attuazione della politica commerciale comune; Articolo 114 TFUE, che prevede l’adozione di misure per il ravvicinamento delle misure degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione o il funzionamento del mercato interno; principio di sussidiarietà: da un lato, la politica commerciale è di competenza esclusiva dell’UE. D’altro canto, il mercato interno è un settore di competenza condivisa. Pertanto, una proposta basata sull’articolo 114 TFUE, consente agli Stati membri di legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti, a meno che gli obiettivi della proposta non possano essere conseguiti meglio a livello dell’UE; principio di proporzionalità: la proposta vuole tutelare la parità di condizioni nel mercato interno in modo da non essere distorto da sovvenzioni straniere. Si concentra quindi su due questioni: identificare le sovvenzioni estere distorsive e rimediare alle distorsioni che provocano. Le imprese, in particolare quelle che ricevono ingenti sussidi esteri, possono essere chiamate a sostenere determinati costi amministrativi durante la preparazione delle notifiche o l’adempimento delle richieste di informazioni. Tuttavia, questi costi sono considerati ragionevoli e proporzionati.
- CONSIDERAZIONI FINALI
Questa proposta di regolamento rappresenta sicuramente un importante passo in avanti per la protezione del sistema concorrenziale di mercato dell’Unione europea, andando a colmare una lacuna presente nell’ordinamento comunitario. Un aspetto interessante è il confronto con gli altri strumenti a disposizione dell’Unione, in particolare il Reg. 2019/452. Sia il Regolamento che la proposta in esame si riferiscono agli investimenti esteri diretti, in modo più o meno evidente, ma la ratio di che li sottende è differente: nel primo si vogliono evitare pericoli alla sicurezza, all’ordine pubblico e nei settori strategici; nella seconda si vogliono evitare distorsioni della logica concorrenziale del mercato. Nel Regolamento, un ruolo fondamentale è solto dagli Stati Membri, limitando la Commissione ad un ruolo di coordinamento, svolgendo un ruolo attivo centrale solo per le questioni riguardanti pericoli per l’intera Unione; nella proposta, al contrario, è la Commissione ad essere l’unica autorità competente all’applicazione della normativa. Questo, da un lato, rende concentrata e rapida la procedura di rilevamento e contrasto delle distorsioni nel mercato interno, dall’altro, è comunque difficile pensare ad un sistema che possa funzionare efficacemente senza l’aiuto delle autorità nazionali, specialmente per gli appalti pubblici e le concentrazioni sotto le soglie della procedura notificata. In questo senso, il principio di sussidiarietà posto a base della proposta sembra essere concentrato sull’attrarre competenze a livello sovranazionale invece che a favorire un sistema di cooperazione con gli Stati Membri. Nella proposta la Commissione si riserva, però, di rinforzare i meccanismi investigativi attraverso l’aiuto delle autorità nazionali in base alle esigenze che emergeranno nei primi anni di applicazione della normativa. Questa “safe-harbor provision”, relegata a poche righe marginali, potrebbe incidere non poco sul ruolo delle autorità degli Stati Membri.
