di IVAN MUNDO
14/06/2017
Tra i principali aspetti innovativi della riforma della pubblica amministrazione, intervenuta con la legge 7 agosto 2015, n. 124, merita particolare il tema del rapporto tra politica e amministrazione connesso con il nuovo sistema di conferimento degli incarichi dirigenziali.
L’attribuzione dell’incarico, infatti, implica l’instaurarsi di un rapporto tra il dirigente e l’organo politico così peculiare da rendere ineliminabile e imprescindibile l’influenza del vertice politico nel processo di nomina del management pubblico. Dopo tutto non è un caso che l’istituto del conferimento mediante nomina politica dei vertici dirigenziali, disciplinato dall’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, sia stato utilizzato dagli organi politici per inserire nell’amministrazione soggetti che, seppur privi dell’adeguata competenza, erano politicamente allineati.
Sulla base di tale premessa, il legislatore riformatore ha introdotto una serie di correttivi diretti a garantire l’autonomia dirigenziale dalle ingerenze del potere politico. In particolare, occorre analizzare i nuovi organismi previsti dall’art. 11 delle legge delega, cioè le Commissioni per la dirigenza, strutture indipendenti che saranno preposte al controllo dell’applicazione del criterio di imparzialità da parte degli organi politici nella fase di conferimento degli incarichi dirigenziali.
Ai fini di una migliore comprensione delle caratteristiche delle istituende Commissioni per la dirigenza, è opportuno analizzare le analoghe strutture presenti nei sistemi amministrativi del Regno Unito e degli Stati Uniti d’America, ovvero la Civil Service Commision britannica e l’Office of Personnel Management statunitense.
- La Civil Service Commission
Nel Regno Unito la Civil Service Commission è stata istituita nel 1855, all’interno del Cabinet Office, come organismo indipendente ed autonomo, delegato al compito “to provide assurance that civil servants are selected on merit on the basis of a fair and open competition”.
Tale istituto plurisecolare assicura, nel sistema amministrativo britannico, l’equilibrio nell’ambito rapporto tra politica e amministrazione, mediante un insieme di competenze, di gestione, amministrazione e regolazione del Civil Service. La Commission ha ispirato l’esercizio della sua azione sulla base di quattro principi, definiti i “core values” del pubblico impiego: onestà, integrità, imparzialità ed obiettività, e li ha codificati nel Civil Service Code, che ha come diretti destinatari i civil servants. Ad essi si richiede di porre gli interessi collettivi davanti a quelli privati, di agire in modo leale e trasparente e di svolgere il proprio operato con un’attitudine neutrale ai cambiamenti politici.
La Commission svolge funzioni di controllo, valutazione, gestione e determinazione dei parametri e dei criteri di accesso e selezione al Civil Service; è responsabile della selezione dei candidati idonei per le nomine di dirigenza apicale, cioè di Senior Civil Service, e della costruzione dei profili ideali che i soggetti nominati dai vertici politici devono rispecchiare; svolge un ruolo di indirizzo e di controllo nel processo di nomina e selezione dei civil servants, attraverso attività di supporto ai dipartimenti e alle agenzie esecutive che attivano processi di reclutamento e, infine, è competente a ricevere e risolvere i casi di reclami, complaints, sollevati dai civil servants.
La Civil Service Commission si compone di dieci commissari nominati dalla Regina, su indicazione del Ministro della pubblica amministrazione. La nomina di derivazione governativa denota la natura “esecutiva” della Commissione, la quale rientra nella categoria degli Executive Non- Departmental Public Bodies. Si tratta di organismi pubblici che coadiuvano i dipartimenti governativi in settori in cui sono necessarie conoscenze altamente specialistiche e che costituiscono dei dipartimenti governativi, ma i ministri sono responsabili dinanzi al Parlamento delle decisioni di tali. Esistono quattro tipi di Non-Departmental Public Bodies: Executive, Advisory, Tribunal e Independent Monitoring Boards.
I commissari vengono selezionati sulla base del merito a seguito di concorsi banditi pubblicamente, con valutazione imparziale e trasparente.
In materia di regolazione delle procedure per il reclutamento la Commission ha elaborato i c.d. Recruitment Principles (il cui ultimo aggiornamento risale a gennaio 2017) che “explain the legal requirement for merit, fairness and openness; set out the rules and procedures which Government Departments must follow in selecting people for appointment; and describe the circumstances in which the Commission may except appointments from the requirement for merit, fairness and openness.”
La Commissione svolge un ruolo fondamentale e attivo nell’ambito della designazione dei Senior Civil Servants, in quanto i Recruitment Principles prevedono che, ai fini della selezione, si costituisca un comitato, il Selection Panel, presidiato dal primo commissario della Civil Service Commission. In tale ipotesi viene assicurato un collegamento costante con l’autorità politica, infatti, nei Recrutiment Principles è stata introdotta una parte interamente dedicata all’“Involvement of the Ministers”, che dispone per questi ultimi la facoltà di trasmettere pareri al Selection Panel e la possibilità di incontrare i candidati, con la presenza obbligatoria di uno dei commissari, “to discuss his or her priorities and the candidates’ approach to the role, and feed back to the panel his or her views on any issues he wants the panel to test at interview”. Nonostante l’eventuale intervento dell’autorità politica, la fase di selezione dei candidati ha carattere eminentemente tecnico-professionale dal momento che viene svolta esclusivamente dal Selection Panel.
Il passaggio centrale del procedimento di nomina dei dirigenti è costituito dalla redazione, in piena autonomia di giudizio, da parte del Selection Panel, di una rosa di candidati considerati i più meritevoli a seguito degli esami delle competenze, delle esperienze, dei profili attitudinali e relazionali effettuati. Successivamente i nomi dei candidati designabili vengono trasmessi al Primo ministro, attraverso una relazione redatta dal primo commissario e contenente la sintesi del processo di selezione e le valutazioni effettuate dei singoli candidati compresi nella rosa. A questo punto il Primo ministro, o il ministro competente, adotta la decisione finale, selezionando uno dei potenziali candidati, ma dovendosi comunque consultare con il primo commissario prima di formalizzare la decisione.
È evidente come il sistema di selezione sopra riportato garantisca un solido equilibrio nel rapporto tra politica e amministrazione, bilanciato efficacemente, da un lato, dall’attività della Commission, dall’altro, dalla possibilità di partecipazione del vertice politico.
- L’Office of Personnel Management
Il modello di gestione del personale delle pubbliche amministrazioni adottato negli Stati Uniti d’America appare molto simile a quello che caratterizza l’ordinamento amministrativo britannico, pur presentando tratti originali.
Infatti, l’assetto istituzionale statunitense si connota, nel quadro di un sistema presidenziale, per una netta separazione dei poteri tra legislativo, governativo e giudiziario, fondata su una serie di checks and balances, e connotato dalla presenza di “separeted institutions sharing power”.
La costituzione della U.S. Civil Service Commission nel 1883 come agenzia governativa indipendente riflette sicuramento tale contesto politico-istituzionale.
Lo scopo originario della Commissione era quello di diffondere una cultura trasparente, “del merito”, all’interno di un sistema elitario di Civil Service caratterizzato da uno spoils system totalizzante. Inizialmente l’operato della Commissione si concentrò sull’assicurazione di modalità imparziali di selezione pubblica, con il compito di “laid the foundations of an impartial, professional civil service based on the merit principle”.
Nel 1978 il “Civil Service Reform Act” suddivise le funzioni originarie della Commission in tre agenzie indipendenti, connesse al potere esecutivo, ma completamente autonome nell’esercizio dei propri compiti: l’Office of Personnel Management, la Federal Labor Relations Authority ed il Merit System Protection Board. Grazie al lavoro coordinato dei tre organismi, si è assicurata la creazione di un contesto di neutralità dalle ingerenze governative e politiche, nel quale i civil servants sono liberi di operare.
Assume particolare rilievo il ruolo dell’Office of Personnel Management (OPM) la cui principale particolarità risiede nel fatto che non costituisce una Commissione, cioè un corpo rappresentativo composto di poche figure, ma si struttura in una agenzia governativa. L’OPM è presente a livello federale, con sedi locali, ed è organizzato al suo interno in una pluralità di uffici e “sezioni”, ognuna delle quali investita di un compito differente. Il Direttore dell’agenzia viene nominato dal Presidente degli Stati Uniti, nella garanzia di una designazione trasparente e basata sulla professionalità della figura, grazie al meccanismo di “advice and consent” avviato dal Senato. Le funzioni dell’OPM consistono nella elaborazione di policy sulle procedure di assunzione degli organismi governativi; nella conduzione di attività investigative riguardo a potenziali illeciti nelle assunzioni di dipendenti pubblici; nella difesa e promozione del sistema meritocratico nel Civil Service federale; nell’amministrazione delle politiche pensionistiche dei dipendenti federali in pensione e dei diritti per le loro famiglie e , infine, nella formulazione dei programmi di formazione dei funzionari e di sviluppo degli skills lavorativi.
Il ruolo dell’istituzione nel bilanciamento del rapporto tra politica e amministrazione si esplicita in materia di selezione dei civil servants destinati a ricoprire posizioni dirigenziali, cioè il Senior Executive Service. Invece, per il reclutamento e la selezione di tutti i funzionari non impiegati nella classe dirigenziale, l’OPM, a livello federale, svolge solo operazioni di monitoraggio e supervisione, dal momento che l’attività di reclutamento è affidata alle singole agenzie e dipartimenti governativi.
Il sistema statunitense individua nella funzione di leadership delle strutture pubbliche la forza rappresentativa dell’intero sistema amministrativo, specchio degli obiettivi di efficienza perseguiti a livello federale.
Il Senior Executive Service, introdotto con il Civil Service Reform Act del 1978, comprende al suo interno gli incarichi di posizioni manageriali reclutati attraverso il sistema meritocratico e quelli di dirigenti apicali impiegati a tempo determinato, con nomina politica, esclusi dalle competizioni aperte, destinati ad una scadenza di mandato che corrisponde al cambiamento di direzione presidenziale, salvo riconferma ad opera del nuovo capo dell’esecutivo. Il sistema sviluppato è una rielaborazione, limitata, dello spoils system, che viene comunque subordinato alla selezione sul merito, ampiamente verificata dal meccanismo di controllo parlamentare, il già citato advice and consent del Senato. Nei processi di reclutamento dei dirigenti pubblici l’OPM interviene monitorando la corretta applicazione dei principi di merito ed imparzialità, in quanto la gestione delle risorse manageriali interne è affidata direttamente alle agenzie federali, quando non si tratti ovviamente di posizioni apicali.
Le agenzie e i dipartimenti hanno l’obbligo di definire e comunicare i sistemi di reclutamento che saranno applicati e gli standards delle qualifiche necessarie per le posizioni disponibili. Prima di avviare la procedura di selezione dovranno istituire un Executive Resources Board, ovvero un comitato interno, che avrà il compito di procedere all’esame dei candidati e di selezionare i più meritevoli. Si affida all’OPM il compito di stabilire i requisiti degli Executive Resources Board, istituiti da ogni agenzia, per assicurare che l’individuazione delle qualifiche manageriali dei candidati sia omogenea a livello federale. Gli Executive Resources Board formulano una rosa dei candidati idonei e provvedono alla loro “raccomandazione” all’autorità delegata del potere di nomina, anch’essa interna all’agenzia. Le suddette autorità attuano una decisione finale sul candidato da designare.
I criteri che guidano la selezione dei dirigenti pubblici sono stati codificati dall’Office nelle “Executive Core Qualifications”(ECQs)[1], cinque qualifiche considerate necessarie per una performance efficiente e divenute funzionali alla verifica della capacità manageriale e, dunque, all’accesso al Senior Executive Service.
Nella fase finale del processo di selezione L’OPM interviene mediante l’azione di organismi indipendenti interni, i Qualifications Review Boards, che hanno il compito di recepire la scelta effettuata dall’autorità di nomina dell’agenzia e procedere alla certificazione delle qualità tecniche ed esecutive del candidato prescelto. L’Office, pertanto, guida la scelta definitiva, essendo infatti possibile per le agenzie procedere al conferimento dell’incarico solo a seguito della pronuncia dei Qualifications Review Boards. La procedura descritta assicura la diffusione di un sistema di selezione imparziale e soprattutto professionale dei Seniors Executive Servants. La medesima logica viene applicata ai dirigenti di nomina politica, essendo il controllo parlamentare basato su un vero e proprio esame del candidato e sulla verifica delle ECQs. La non previsione di un intervento diretto dell’OPM in tali meccanismi di nomina politica, al contrario di quanto succede nel Regno Unito, deriva dall’organizzazione del sistema politico stesso, nel quale le posizioni all’apice della struttura amministrativa instaurano un rapporto diretto con la figura presidenziale.
- Le Commissioni per la dirigenza
L’istituzione delle Commissioni per la dirigenza ad opera della legge n. 124/2015 risponde all’esigenza di introdurre in Italia un filtro tecnico alla discrezionalità politica nel conferimento degli incarichi di livello dirigenziale, che possa supportare la ridefinizione equilibrata del rapporto tra politica e amministrazione.
Si nota una prima particolarità rispetto ai modelli sopra descritti, ovvero la previsione di tre distinte Commissioni che si connette l’istituzione di tre grandi ruoli unici unificati e coordinati: quello dei dirigenti dello Stato, quello dei dirigenti delle Regioni e quello dei dirigenti degli enti locali.
La Commissione che riguarda la dirigenza dello Stato è istituita presso il Dipartimento della Funzione pubblica. Nel comma 1, lettera b), dell’articolo 11 della legge n. 124/2015 si precisa che essa opera “con piena autonomia di valutazione”, che ad essa verranno affidate le funzioni di “verifica del rispetto dei criteri di conferimento degli incarichi e del concreto utilizzo dei sistemi di valutazione al fine del conferimento e della revoca degli incarichi” e, inoltre, che essa sarà chiamata a svolgere le “funzioni del Comitato dei Garanti di cui all’articolo 22 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165“.
Le Commissioni relative alla dirigenza regionale e a quella locale, previste rispettivamente ai punti 2) e 3) della lettera b) del medesimo comma, sono affidatarie della “gestione del ruolo” delle due dirigenze. Per entrambe non vengono enunciati ulteriori dettagli, non prevedendosene inoltre un inquadramento istituzionale definito.
Nell’ambito della procedura di conferimento degli incarichi dirigenziali, le Commissioni per la dirigenza sono investite di un’ampia serie di rilevanti funzioni, enunciate all’articolo 11, comma 1, lettera g), della legge n. 124/2015, prevedendo la loro azione rispetto tematiche rilevanti in materia di dirigenza pubblica, che possono così riassumersi: a) definizione dei criteri generali di conferimento degli incarichi; b) approvazione dei requisiti e dei criteri definiti dall’amministrazione, sulla base dei suddetti criteri generali, in relazione a ciascun incarico; c) verifica del concreto utilizzo dei sistemi di valutazione nei casi di conferimento e revoca degli incarichi; d) espressione di un parere obbligatorio e non vincolante sulla decadenza degli incarichi in caso di riorganizzazione dell’amministrazione, da rendere entro un termine certo, decorso il quale il parere si intende acquisito; e) preselezione di un numero predeterminato di candidati in possesso dei requisiti richiesti, per gli incarichi dirigenziali di vertice o di livello dirigenziale generale; f) verifica successiva del rispetto dei suddetti requisiti e criteri per gli altri incarichi dirigenziali.
La competenza principale delle Commissioni riguarda, come per le istituzioni anglosassoni, l’intervento tecnico nella fase di selezione dei candidati dirigenti per posizioni di maggiore responsabilità. Quando oggetto di assegnazione siano gli incarichi di vertice e di livello generale, le Commissioni attueranno una preselezione dei candidati più meritevoli, provvedendo alla redazione di una rosa di idonei, nell’ambito della quale l’autorità politica preposta alla nomina effettuerà la sua scelta, adottando la decisione finale in base a criteri di imparzialità e merito. Ciò significa individuare il candidato, designato a ricoprire l’incarico, tra i soli soggetti selezionati dalle Commissioni, in quanto effettivamente in possesso dei requisiti necessari per la posizione dirigenziale vacante: requisiti definiti dalle amministrazioni sulla base dei criteri fissati dalle Commissioni stesse. Elemento importantissimo della soluzione prospettata è che, mediante l’intervento delle Commissioni si bilancia la possibilità dell’organo di governo di esercitare il proprio potere di scelta, individuando il soggetto più adatto da preporre all’ufficio dirigenziale in modo tale da assicurare preventivamente una verifica della competenza richiesta per l’assegnazione dell’ufficio oggetto della nomina. Nei casi di conferimento degli incarichi dirigenziali per uffici non generali le Commissioni opereranno con valutazioni ex post, verificando la conformità delle competenze del candidato prescelto ai requisiti necessari per svolgere detti incarichi. Quest’ultima previsione non esaurisce tuttavia le possibilità di monitoraggio che le Commissioni potrebbero eseguire sulle nomine dei dirigenti di livello generale, non essendo la sola verifica successiva così penetrante da sostituirsi in pratica alla scelta del decisore.
Conclusioni
Risultano evidenti le influenze dei sistemi sopra menzionati sulla la legge n. 124/2015. In primo luogo, essa fa riferimento ad alcuni principi cardine dei sistemi anglosassoni di Civil Service quali: il merito, la trasparenza e la valorizzazione delle competenze. In secondo luogo, la disciplina relativa al conferimento degli incarichi dirigenziali apicali e di livello generale presenta forti affinità con la procedura relativa l’intervento della Civil Service Commission britannica, la quale detiene un ruolo primario nella preselezione dei candidati dirigenti e si occupa direttamente di trasmettere la rosa dei soggetti meritevoli al Primo ministro o al ministro competente.
Tuttavia, la struttura delle Commissioni per la dirigenza nella legge n. 124/2015, appare troppo debole, rispetto alle analoghe strutture anglosassoni a causa della previsione normativa per cui le Commissioni saranno costituite “senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica”. Inoltre sarebbe opportuno prevedere che i membri delle Commissioni svolgano la propria funzione a tempo pieno, stante la molteplicità di compiti cui sono preposti.
Comunque, al di là di tali profili critici, rimane fermo l’effetto positivo che le Commissioni per la dirigenza potrà avere sulla realizzazione di un più corretto rapporto fra autorità politica e dirigenza amministrativa, grazie ad un sistema di conferimento degli incarichi dirigenziali che, senza escludere il potere decisionale degli organi politici, lo inquadra in un processo selettivo che dovrebbe garantire una scelta fondata sulla qualità professionale e la competenza dei soggetti nominati.
[1] Leading Change, Leading People, Results Driven, Business Acumen, Building Coalitions
