di Sofia Secchi
7 giugno 2016
Indice
. La normativa previgente: la disciplina speciale delle grandi opere
. L’analisi swot: strengths, weaknesses, opportunities, threats del sistema infrastrutturale italiano oggi
. L’abrogazione della Legge Obiettivo e l’emanazione del nuovo Codice degli Appalti e delle Concessioni: un diverso approccio alla realizzazione delle opere
. Il processo di pianificazione infrastrutturale
. Conclusioni
LA NORMATIVA PREVIGENTE: LA DISCIPLINA SPECIALE DELLE GRANDI OPERE
Il quadro normativo concernente la pianificazione delle infrastrutture, ha visto protagonista negli ultimi 15 anni la Legge Obiettivo (L. N 443/01) e i relativi provvedimenti di attuazione (dl n 190/2002, n 9/05 e n 189/05).
La Legge Obiettivo nasceva con l’intento di rilanciare il sistema infrastrutturale del Paese, attraverso la definizione di una disciplina speciale per la programmazione, il finanziamento e la realizzazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale.
Le principali finalità perseguite dalla disciplina speciale delle opere strategiche erano:
– La programmazione annuale degli interventi
– L’accelerazione delle procedure amministrative attraverso la centralizzazione del processo d’individuazione ed ammissione al finanziamento delle opere considerate strategiche per il Paese, così da consentire e facilitare la riduzione dei veti da parte degli enti locali
– L’incentivazione dell’afflusso di capitali privati a finanziamento delle opere stesse.
Tale disciplina speciale non si è però presentata in fase di applicazione all’altezza delle aspettative, in quanto:
• Ha condotto alla proliferazione delle opere individuate come strategiche a fronte di una mancanza di disponibilità di risorse pubbliche a copertura delle stesse; ne è seguita una polverizzazione della destinazione delle risorse pubbliche, con scarsi risultati in termini di consegna.
• Si è concentrata l’enfasi sulle grandi opere da realizzare, senza inserirle, in fase di programmazione e progettazione, in un quadro unitario che ne valutasse l’idoneità a soddisfare i reali fabbisogni di mobilità ed accessibilità cui erano chiamate a rispondere
• Non si è realizzato l’effetto di velocizzazione sperato, ma al contrario il programma delle infrastrutture strategiche presentava una percentuale molto bassa di progetti consegnati di anno in anno (ad es dal 2011 al 2014 era stato ultimato solamente l’8,4% del PIS); i fattori che hanno allungato i tempi di attuazione dei progetti infrastrutturali riguardano:
a) carenze di progettazione, che comportano la realizzazione di progetti di qualità insufficiente e troppo onerosi;
b) incertezza dei finanziamenti ex ante, ma anche in corso di realizzazione a seguito di ritardi, contenziosi e aumento del costo dell’opera;
c) rapporti conflittuali con i territori, a causa di un’insufficiente consultazione pubblica, nonché a causa dell’incertezza sull’utilità dell’opera stessa.
L’ANALISI SWOT: STRENGTHS, WEAKNESSES, OPPORTUNITIES, THREATS DEL SISTEMA INFRASTRUTTURALE ITALIANO OGGI.
Nell’Allegato “Strategie per le infrastrutture di trasporto e logistica” al DEF 2016, emergono, quali risultanze dell’applicazione del quadro normativo suddetto (messe in relazione certamente con tutte le componenti extra giuridiche operanti), i seguenti punti di forza e di debolezza del sistema infrastrutturale italiano (analisi swot) :
A- STRENGHTS
Punto di forza risiede nel fatto che l’Italia risulta essere dotata di un ingente patrimonio infrastrutturale, comparabile con quello dei Paesi più avanzati ed in linea con i best performer europei; patrimonio che è andato arricchendosi con le nuove tratte ferroviarie (in primis la linea AV/AC da Salerno a Torino) e la realizzazione (ancora in corso) di reti metropolitane nei grandi centri urbani
B- WEAKNESSES
L’ingente dotazione infrastrutturale però non è di per sé indice di funzionalità e qualità delle infrastrutture di trasporto che presentano numerosi punti di debolezza.
• Innanzitutto si è registrata in questi anni l’assenza di una visione unitaria della politica dei trasporti e del conseguente coordinamento strategico della politica infrastrutturale; ne è derivata un’accessibilità difficoltosa ai nodi di rete e uno standard ancora non soddisfacente dei trasporti multimodali ed intermodali.
• Questo ha generato effetti negativi sulla qualità della valutazione e selezione dei progetti, che risulta spesso inadeguata e poco trasparente, generando continui aggravi in termini di tempi e costi di realizzazione.
• Inoltre il patrimonio infrastrutturale esistente, per quanto potenzialmente adeguato alle esigenze del paese dal punto di vista delle capacità, risulta invece nei fatti insufficiente a causa delle scarse risorse investite in manutenzione.
• Si registrano grandi squilibri tra aree del Paese, e specialmente tra il Nord e il Sud, in termini di servizi di trasporto e accessibilità, che rendono ancor più difficoltosa la tenuta della coesione sociale del Paese e l’efficacia delle politiche di trasporto.
• Questa disomogenea distribuzione, insieme alla difficile accessibilità ai nodi della rete infrastrutturale, comporta la preferenza per la modalità stradale di spostamento, che si riversa nella congestione e nell’inquinamento dei grandi centri urbani e metropolitani.
• Carenti collegamenti di ultimo miglio ai porti e agli aeroporti che danneggiano, oltre agli utenti delle aree scollegate, anche il settore turistico, in quanto spesso vengono preferite mete estere il cui accesso è meno difficoltoso e costoso.
• Minaccia di perdita di quote di mercato sul traffico merci e passeggeri, a causa della maggiore competitività delle economie concorrenti. Nel turismo ad esempio, la difficoltosa accessibilità ai nodi di rete rende le mete italiane spesso più onerose delle mete straniere concorrenti, mentre nel settore produttivo, l’insufficiente funzionalità della logistica rende il trasporto delle merci eccessivamente costoso per competere con gli standard dei mercati globali, ponendo in una situazione di svantaggio le filiere produttive italiane (si parla di “bolletta logistica”).
C- OPPORTUNITIES
L’inquadramento del contesto infrastrutturale nazionale mette in luce dunque ancora importanti punti d’ombra, ma al contempo vi si evincono molteplici opportunità per lo sviluppo infrastrutturale del Paese.
– Grande opportunità è innanzitutto fornita dalla politica infrastrutturale europea.
La Commissione Europea ha, infatti, definito una “vision” di lungo periodo per un sistema di trasporti europeo competitivo e sostenibile, accompagnata da una strategia di azione, confluita in due Regolamenti CE/1315/2013 e CE/1316/2013, che comprende una pluralità di azioni sinergiche quali:
a) L’incentivazione nell’uso di carburanti o sistemi di propulsione alternativi (sfida dello sviluppo sostenibile) ,
b) L’efficientamento delle catene logistiche multimodali,
c) l’utilizzo di sistemi telematici per la gestione dei flussi di traffico,
Il perseguimento di questi obiettivi richiede:
• La riduzione dei gap infrastrutturali tra Paesi membri (nonché tra aree del medesimo Paese)
• Il miglioramento delle interconnessioni tra reti nazionali e modalità
• Il miglioramento dei livelli di interoperabilità delle reti
• La risoluzione delle interferenze tra traffici ferroviari urbani, regionali e di media/lunga percorrenza.
Tali obiettivi e relative strategie hanno trovato subito collocazione nella pianificazione, progettazione e realizzazione delle reti trans-europee di trasporto (TEN-t), definite nei due Regolamenti come l’insieme di infrastrutture lineari (ferroviarie, stradali e fluviali) e puntuali ( nodi urbani, porti , interporti ed aeroporti), che sono categorizzate in un ” Core Network ” (rete centrale nella quale rientrano le componenti essenziali per il raggiungimento degli obiettivi del TEn-t), un “Comprehensive network” ( interventi, progetti di inferiore livello strategico, ma comunque necessari a garantire l’accessibilità di tutte le regioni Eu un livello ottimale di integrazione e interoperabilità dei modi di trasporto) e ” 9 Core Network Corridors”.
L’Italia, come gli altri Stati membri, dovrà dunque procedere a sviluppare le infrastrutture nazionali necessarie al Core Network e a risolvere le eventuali criticità entro il 2030, anno in cui l’intera rete Core dovrà raggiungere gli standard minimi di qualità infrastrutturale previsti dalla normativa europea.
La spinta europea ad accrescere il sistema infrastrutturale e innalzarne i livelli qualitativi e di sostenibilità dunque è forte, e questo è vero tanto più per l’Italia che ospita ben 4 dei corridoi TEN-t (corridoio mediterraneo, Reno- Alpi, Baltico- Adriatico e Scandinavo-Mediterraneo), e che si presenta pertanto beneficiaria di consistenti Fondi europei secondo il Piano Junker 2014-2020.
– Ulteriore opportunità per l’Italia è costituita dalla posizione geografica del paese, sia rispetto alle rotte marittime internazionali, ora incrementate dal raddoppio del Canale di Suez, che rispetto ai collegamenti terrestri con l’Europa potenziati dal nuovo traforo del Gottardo.
– Grandi opportunità derivano poi dal settore turistico che risulta in crescita a livello globale e che può sicuramente continuare a svilupparsi e a crescere in Italia grazie al ricchissimo patrimonio paesaggistico e culturale.
D- THREATS
Prima minaccia per l’efficacia della politica infrastrutturale risiede nel complesso quadro normativo ed istituzionale che regola l’attribuzione di competenze tra Stato e Regioni, sia nella fase di programmazione sia per l’allocazione delle risorse.
Ulteriore minaccia risiede poi nel gap competitivo dell’Italia rispetto alle economie concorrenti, che la portano a perdere quote di mercato, tanto sul versante del traffico merci quanto sul traffico di persone.
L’ABROGAZIONE DELLA LEGGE OBIETTIVO E L’EMANAZIONE DEL NUOVO CODICE DEGLI APPALTI E DELLE CONCESSIONI: UN DIVERSO APPROCCIO ALLA REALIZZAZIONE DELLE OPERE
In questo scenario è emersa la forte esigenza di rivedere l’impianto normativo posto alla base della pianificazione, programmazione e progettazione delle infrastrutture e degli insediamenti di particolare rilevanza per lo sviluppo del Paese, dando spazio ad un rinnovato approccio di politica infrastrutturale, che guardi alle opere come a strumenti atti a soddisfare la domanda di mobilità di passeggeri e merci e a connettere le aree dinamiche e propulsive del Paese, attraverso interventi tra loro coerenti in quanto inseriti in un quadro unitario e il più possibile condiviso, utili, bel delineati ex ante e suscettibili di essere rivisti a seguito di valutazione ex post.
A tale esigenza si è data risposta quest’anno con l’abrogazione della Legge Obiettivo e l’emanazione del nuovo Codice degli Appalti e delle Concessioni, che ha dato attuazione alla nuova disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici e concessioni recata dalle direttive 2014/23UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE.
Il superamento della Legge obiettivo ha ricondotto la disciplina delle infrastrutture prioritarie alla legislazione ordinaria, e nello specifico agli artt 200-203 del novello Codice, che, insieme all’Allegato infrastrutture del DEF 2016, hanno delineato un nuovo approccio alla realizzazione delle opere.
Si è partiti dalla presa di coscienza che in un’economia globalizzata, la competitività dell’Italia è strettamente legata alle capacità di stabilire connessioni e servizi di trasporto e logistica adeguati a consentire a persone e merci di raggiungere luoghi, mercati e opportunità di lavoro.
Allo scopo di rispondere alle criticità evidenziate e di recuperare il ritardo infrastrutturale del Paese allora, l’Allegato infrastrutture ha chiarito 4 obiettivi della politica infrastrutturale italiana e del processo di riforma in corso:
1- garantire l’accessibilità attraverso il collegamento del sistema infrastrutturale, all’Europa, al Mediterraneo, ma anche alle aree più periferiche. A tale scopo l’idea è quella di ripartire dai nodi del sistema nazionale, ai quali si riconosce un ruolo strategico nella prospettiva della realizzazione di un’unica rete integrata ed intermodale
2- accrescere la qualità della vita e la competitività delle aree urbane, attraverso un innalzamento dell’accessibilità e della mobilità interna, nonché garantendo adeguati collegamenti dalle aree più periferiche. La strategia sarà quella di far perno su metropolitane e tram, sui servizi di mobilità condivisa in ottica intermodale (car sharing e bike sharing) e sulla mobilità ciclo-pedonale.
3- sostegno alle politiche industriali di filiera, nonché alle Pmi e ai poli industriali, migliorando le condizioni di accessibilità al mercato grazie ad un potenziamento dei sistemi di trasporto, anche in un’ottica di infrastrutture “smart “e di sistemi intelligenti di trasporto ITS.
4- mobilità sicura e sostenibile sia sul piano ambientale e territoriale che sul piano economico. Va evidenziato inoltre che l’Allegato infrastrutture indica come non ci si accontenterà di un approccio che miri alla sola conservazione del territorio e alla salvaguardia degli equilibri climatici, ma si punterà ad elevare l’infrastruttura ad elementi di valorizzazione del paesaggio attraverso una cura estetica dell’infrastruttura stessa. Le infrastrutture di trasporto inoltre potranno fare da apripista per il processo di digital transformation, che è parte integrante della crescita sostenibile, intelligente ed inclusiva del Paese.
IL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE INFRASTRUTTURALE
Per il perseguimento di questi obiettivi, l’Allegato infrastrutture delinea un ciclo di progettazione e realizzazione delle infrastrutture, che sarà applicato alle infrastrutture di nuova realizzazione nel medio/lungo periodo, e, nel breve periodo, alle opere in corso tramite la project review.
Tale ciclo è costituito da tre diverse fasi: la pianificazione, la programmazione e la progettazione.
A- La pianificazione nazionale unitaria.
A guidare la pianificazione nazionale sulle infrastrutture ( strade, autostrade, ferrovie, ponti, interporti, aeroporti) sarà il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL), il quale verrà adottato ogni 3 anni su proposta del MIT, previa deliberazione del CIPE ( comitato interministeriale per la programmazione economica), acquisito il parere della Conferenza Unificata e sentite le commissioni parlamentari permanenti.
Il Piano dovrà contenere l’analisi critica del contesto esistente e dei principale trend in atto, gli obiettivi da perseguire e le relative strategie e linee d’azione da attuare. Il quadro fornito dal PGTL è il risultato dell’applicazione di strumenti di valutazione quantitativa per la previsione della domanda di mobilità e del livello di utilizzo delle infrastrutture: il MIT utilizzerà infatti il sistema informativo per il monitoraggio e la pianificazione dei trasporti ( SIMPT), che fornisce una simulazione complessiva del sistema dei trasporti nazionali, dal punto di vista della domanda ( fabbisogno passeggeri e merci), e dal punto di vista dell’offerta ( rappresentazione della rete multimodale di infrastrutture e servizi di trasporto con stima di costi e tempi di spostamento), nonché dell’interazione tra le due.
Tale simulazione consente di rispondere a quelle esigenze di valutazione ex ante necessarie alla realizzazione di infrastrutture utili snelle e condivise.
Ruolo molto importante lo giocherà la delineazione dei criteri di valutazione ex ante utilizzati dal SIMPT, che non risultano indicati nell’allegato.
Accanto alla previsione di tale piano il 31 marzo è stato approvato il Piano strategico Nazionale della portualità e della logistica ed è stata riformata la governance portuale.
Nell’azione di pianificazione nazionale unitaria svolge poi un ruolo fondamentale l’istituzione della nuova struttura tecnica di missione presso il MiT, con il compito di coadiuvare il ministero nella pianificazione e programmazione del sistema nazionale dei trasporti e della logistica attraverso attività di studio, ricerca e consulenza specialistica. La STM inoltre sta provvedendo alla project review, al monitoraggio della realizzazione delle opere prioritarie e dell’efficiente utilizzo delle risorse, alla implementazione della banca dati dei progetti strategici.
B- La programmazione degli interventi attraverso l’individuazione di proprietà e di monitoraggio degli investimenti.
Viene a tal fine redatto ogni tre anni il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP), introdotto dal D.lgs. 228/2011 e aggiornato dal nuovo codice, con lo scopo di includere e rendere coerenti tutti i piani e i programmi d’investimento per opere pubbliche (quindi tutti i piani di settore, come ad es il piano strategico nazionale ed attuativo sulla portualità, il piano degli aeroporti, del dissesto idrogeologico ecc). Il DPP è impostato secondo uno schema tipo previsto dal decreto suddetto, e, ex art 201 co 3 del Nuovo codice Appalti, deve contenere l’elenco degli interventi relativi al settore trasporti/logistica la cui progettazione di fattibilità è valutata meritevole di finanziamento, da realizzarsi in coerenza con il PGTL; prevede inoltre che in sede di redazione di ogni DPP Si debba procedere alla revisione degli interventi inseriti nel DPP precedente, in modo da evitare sovrapposizioni tra strumenti di programmazione. Il comma 10 del medesimo articolo specifica poi come l’inserimento di ogni intervento nella programmazione debba essere valutato anche con riferimento all’esistenza di un attuale interesse pubblico alla sua realizzazione, nonché alla sua fattibilità economico-finanziaria.
Nell’Allegato al Def 2016 si pone l’accento sulla necessità che tale Piano, nel progettare le infrastrutture di domani, si distanzi dall’impostazione sostanzialmente formale concepita negli anni ’80, per favorire l’utilizzo delle tecnologie negli standard costruttivi; si è infatti notato come la presenza di standard normativi rigidi limiti il progettista nella ricerca di soluzioni in linea con la digital transformation desiderata, portando alla realizzazione di opere over-design.
Ai fini della redazione del DPP, il MIT sta predisponendo Linee guida standardizzate per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche di propria competenza, il cui aggiornamento sarà costante, celere e coerente con le innovazioni di mercato.
La redazione del DPP segna una svolta nella programmazione infrastrutturale, e non un semplice adempimento normativo, in quanto, fissando criteri e procedure per la valutazione ex ante dei fabbisogni infrastrutturali e delle singole opere, consente una selezione intelligente degli interventi utili per il Paese.
Grazie al DPP si potrà dunque realizzare quel quadro unitario, coerente e rispondente ai fabbisogni nazionali.
La programmazione viene poi resa trasparente attraverso la mappatura delle opere contenute nel PIS e del relativo stato di avanzamento progettuale, resa pubblica ed accessibile da Open cantieri. Si rende così possibile un monitoraggio sistematico e una valutazione ex post sul processo di realizzazione delle infrastrutture pubbliche.
C- Migliorare la progettazione.
Gli strumenti creati dal nuovo Codice degli appalti per migliorare la progettazione del sistema infrastrutturale sono i seguenti:
1- la Project review ex art 202: la possibilità di revisionare le scelte pregresse in funzione delle mutate condizioni di mercato ( domanda di mobilità e scenario infrastrutturale di riferimento). L’attività di Project review, finanziata con l’istituendo Fondo per la progettazione di fattibilità e la project review delle infrastrutture di preminente interesse nazionale, è chiamata a revisionare i progetti infrastrutturali ancora non avviati ove risultino sovradimensionati, nonché a revocare finanziamenti stanziati per le opere strategiche previsti dalla Legge Obiettivo, ove queste non risultino più rispondenti al fabbisogno del Paese.
2- vengono superati lo studio di fattibilità e il progetto preliminare previsti dal precedente codice, per individuare il primo livello progettuale nel progetto di fattibilità. La realizzazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere ( art 23, 202), sostenuta da un apposito fondo ( art 202 co 1), diviene adempimento necessario per l’ammissione a finanziamento delle opere da seguire . Tale progetto è finalizzato a valutare ex ante la fattibilità economica, ambientale, territoriale e tecnica di ciascuna opera, in modo tale da poter scegliere tra le diverse soluzioni possibili quella che garantisce la realizzazione dell’infrastruttura che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, in relazione alle specifiche esigenze che andrà a soddisfare.
3- Introduzione di procedure di coinvolgimento degli stakeholders nel processo decisionale e di progettazione. Si vuole infatti evitare che i progetti “vengano calati dall’alto” senza tener conto dei micro-vincoli propri del territorio in cui si inseriscono, con conseguenti contestazioni che provocano ritardi nella realizzazione dell’opera e aumento dei costi.
Il codice ha dunque previsto forme di consultazione pubblica, introducendo all’art 23 la disciplina del dibattito pubblico. L’art 201 co 5 stabilisce inoltre come ” Le Regioni, le Province autonome, le Città Metropolitane e gli altri enti competenti trasmettono al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti proposte di interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica prioritari per lo sviluppo del Paese ai fini dell’inserimento nel DPP, dando priorità al completamento delle opere incompiute, comprendenti il progetto di fattibilità, redatto secondo quanto previsto dal decreto di cui all’articolo 23, comma 3, e corredate dalla documentazione indicata dalle linee guida di cui all’articolo 8 del decreto legislativo n. 228 del 2011. Il Ministero, verificala fondatezza della valutazione ex ante dell’intervento effettuata dal soggetto proponente, la coerenza complessiva dell’intervento proposto e la sua funzionalità rispetto al raggiungimento degli obiettivi indicati nel PGTL e, qualora lo ritenga prioritario, può procedere al suo inserimento nel DPP.”
CONCLUSIONI
Questa sintesi degli obiettivi, delle strategie, delle azioni intraprese e da intraprendere, delineata dall’Allegato infrastrutture al DEF, vista in relazione con la normativa del nuovo codice, delinea un approccio nuovo abbracciato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in merito alla politica infrastrutturale del paese.
Un approccio che, differentemente da quanto accaduto negli anni di applicazione della Legge Obiettivo, non concentra la propria attenzione sulle “grandi” opere in quanto tali, ma, prescindendo dal dimensionamento, mira a realizzare opere “utili” alla comunità e allo sviluppo del Paese in termini di competitività.
Perché si ritenga un’opera strategica “utile”, non è più sufficiente che sia un’opera di pertinenza scalare massima, ma che sia un’opera intelligentemente inserita nel sistema delle reti maggiori e minori. S’impone inoltre una visione più integrata, che non miri solo a costruire opere nuove, ma a valorizzare le opere esistenti e la loro efficienza mediante il loro inserimento in un sistema infrastrutturale unitario intermodale e multimodale. Il focus si sposta dalle singole opere alle reti e ai loro nodi.
L’opera che nasce “utile” deve poi essere mantenuta tale e allora è necessario che si pianifichi non solo la realizzazione della stessa, ma anche la sua manutenzione nel tempo. Non solo costruire, ma anche manutenere il costruito.
Un approccio cosciente del fatto che, perché l’opera sia “utile”, deve essere pianificata sulla base di una rigorosa e approfondita valutazione ex ante, progettata in modo sufficientemente delineato, monitorata nel suo iter di realizzazione e se necessario revisionata nei suoi tratti, in modo da restare fedele all’esigenza collettiva cui è chiamata a rispondere.
Un approccio attento, tanto alla selezione del “progetto utile”, quanto alla “progettazione intelligente”.
Un approccio dunque che apre le porte ad una nuova stagione delle infrastrutture, in quanto basato, non solo sulla volontà di snellire e fluidificare le procedure amministrative di pianificazione, programmazione e progettazione, ma su una nuova base concettuale.
Fonti:
Allegato “”Strategie per le Infrastrutture di trasporto e logistica” al DEF 2016
Nuovo codice degli appalti e delle concessioni
