di Vittoria Vetrano
Maggio 17, 2017
Con il fine di identificare, ottimizzare e condividere lo strumento della regolazione è nata l’idea di creare il WAREG (European Water Regulators), un network di regolatori europei del settore idrico. Il percorso ha preso il via nel 2013 da un’idea dell’AEEGSI dopo aver effettuato una ricognizione sulla regolazione dell’acqua a livello europeo. Proprio l’autorità italiana, in qualità di madrina di questa esperienza, ha promosso incontri bilaterali con altri omologhi in Europa in modo da stabilire un primo contatto istituzionale per aprire un confronto su vincoli e opportunità relativi alla regolazione del sistema idrico e conoscere le linee generali del modello di regolazione adottato. Gli incontri risultati positivi e persuasivi, hanno convinto tutti i soggetti istituzionali a proseguire una collaborazione a livello bilaterale e multilaterale, incluso il progetto di network europeo.
Avviato per la prima volta nel 2014, il WAREG, si è riunito a Milano ed ha visto la partecipazione di undici authority di settore aventi il comune obiettivo di creare un punto di riferimento europeo per la regolazione dell’acqua.
L’intento auspicato era quello di garantire un coordinamento a livello europeo fra i regolatori del settore idrico e creare un punto di riferimento e di scambio di best practices per promuovere una regolazione stabile e così favorire gli investimenti, un servizio efficiente, la sostenibilità ambientale e la tutela dei consumatori.
Per raggiungere tale scopo, l’unica strada possibile era quella di agevolare tra questi soggetti lo scambio di informazioni, di analisi dei modelli di regolazione esistenti e delle performance di operatori. In particolare ciò a cui tale network mirava era il trasferimento tra i regolatori idrici del Know-How e delle esperienze acquisite nei diversi paesi.
L’attività di cooperazione avviata con il WAREG, ha avuto inoltre come obiettivo centrale il rafforzamento del dialogo con le organizzazioni del settore a livello internazionale e, in particolare, con la Commissione europea. I pochi riferimenti comunitari in materia di acqua infatti, hanno palesato la loro insufficienza nel momento in cui i legislatori nazionali hanno iniziato a necessitare di un quadro di riferimento più dettagliato in seguito al fallimento di alcune esperienze locali.
L’unico vero riferimento comunitario in materia di acqua fino ad oggi, è stato infatti quello rappresentato dalla Direttiva 2000/60/CE, Direttiva quadro sull’acqua.
Tale direttiva ha rappresentato un’evoluzione, che ha portato alla razionalizzazione e all’armonizzazione del settore idrico, nei principi e nelle pratiche di azione nella politica dell’acqua.
In particolare questa, individuando standard necessari a proteggere la risorsa a e promuoverne il suo sviluppo, prevedeva una politica ambientale comunitaria volta alla salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, dell’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga».
Tale direttiva ha dato l’input all’ idea di una gestione integrata della risorsa prendendo spunto, tra l’altro, da politiche integrate già avviate, quali quella della politica energetica o della politica dei trasporti. È stata poi la stessa a rappresentare e ad auspicare la possibilità di una cooperazione sia tra stati membri, che tra le varie politiche interne. Infatti al considerando 16 enuncia :«La presente direttiva dovrebbe rappresentare la base per un dialogo continuo e per lo sviluppo di strategie tese ad ottenere una maggiore integrazione tra le varie politiche. La presente direttiva può altresì apportare un contributo decisivo in altri settori della cooperazione tra Stati membri.»
Alla direttiva, che ha rappresentato una vera e propria pietra miliare nel settore, non è però seguita una legislazione importante capace di imprimere una traccia, lasciando liberi agli stati membri di agire a piacimento nei soli limiti di quanto sancito dai trattati.
Il panorama della regolazione dei servizi idrici in Europa che ne è seguito, è risultato estremamente variegato sul piano della governance di settore, delle competenze dei regolatori e dei modelli di regolazione adottati. Diversi Paesi in Europa hanno scelto di mantenere le competenze di regolazione del settore in capo a ministeri o agenzie ministeriali, come ad esempio Francia, Grecia o Spagna. Altrove sono stati creati regolatori indipendenti ad hoc per il settore idrico, come ad esempio in Regno Unito, in Portogallo unitamente alla prerogativa per i rifiuti, oppure si è attribuita competenza alle Autorità preposte alla tutela della concorrenza di mercato, ad esempio in Danimarca o Estonia. Altri Paesi invece al pari dell’Italia hanno esteso le competenze dei regolatori dell’energia al settore idrico, ad esempio Bulgaria, Irlanda, Lettonia, Lituania, Malta, Ungheria. Tale carattere di eterogeneità, tra l’altro, ha finito per riflettersi anche nelle metodologie di calcolo delle tariffe o nelle tipologie di costo riconosciute in tariffa stessa.
Sarà forse anche per questo motivo che si è avvertita l’esigenza di predisporre posizioni comuni su questioni normative attinenti alla regolazione e di mantenere e semplificare le relazioni istituzionali con Bruxelles attraverso un dialogo istituzionale rafforzato con la Commissione ed il Parlamento europeo sulle principali tematiche del servizio idrico. Tale cooperazione ha già permesso infatti, di parlare con una voce più forte e ferma a livello comunitario.
L’ esperienza intrapresa dal WAREG, tuttavia, non è venuta fuori dal nulla, ma ha preso ispirazione da un’ altra esperienza di successo in materia di energia.
Le similitudini tra i due settori hanno permesso di applicare al settore idrico la maggior parte dei modelli teorici applicati alla regolamentazione dell’energia. Infatti entrambi i settori sono percepiti come servizi pubblici essenziali e sono soggetti a contratti di pubblico servizio. Entrambi rispondono a principi di regolamentazione comuni, quali, ad esempio, la stabilità e la prevedibilità delle regole per gli operatori, la sostenibilità dei rendimenti degli investimenti per gli stakeholder e l’efficienza dei costi dei servizi offerti ai clienti.
Queste analogie hanno creato lo slancio per l’adozione delle metodologie di cooperazione internazionale già in atto nel settore dell’energia. Infatti le associazioni regolatorie in materia di energia, hanno lavorato con successo nell’Europa e nel bacino del Mediterraneo sin dagli anni duemila, consentendo uno scambio fruttuoso delle migliori pratiche regolamentari e offrendo input rilevanti per migliorare e armonizzare i quadri normativi nazionali nei mercati dell’elettricità e del gas.
Le esperienze più importanti sono state due: il Consiglio dei regolatori europei dell’energia (CEER) e l’associazione dei regolatori mediterranei per l’energia elettrica e il gas (MEDREG). Il CEER è stato creato volontariamente nel 2000 per promuovere l’apertura e l’integrazione più stretta dei mercati europei del gas e dell’elettricità, tenendo conto della base giuridica del primo pacchetto energetico dell’UE. Oggi è la voce dei regolatori nazionali dell’energia in Europa e costituisce una piattaforma per la cooperazione, lo scambio di informazioni e l’assistenza, nonché la loro interfaccia a livello europeo e internazionale.
Il MEDREG è stato istituito come un “gruppo di lavoro” permanente nel maggio 2006, tra i regolatori dell’energia e i ministeri responsabili dei settori dell’elettricità e del gas in 21 paesi, al fine di promuovere una struttura giuridica e regolamentare chiara, stabile e armonizzata.
Tornando invece al settore idrico, bisogna sottolineare che, oltre all’Italia, hanno aderito all’iniziativa, inizialmente, i regolatori del servizio idrico di Bulgaria, Irlanda, Malta, Portogallo, Scozia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Danimarca e Spagna. Dal 2014 ad oggi però, il network si è già ingrandito, arrivando a comprendere ventiquattro paesi europei (alcuni dei quali extra Unione Europea).
Se per il primo periodo di attività il WAREG si era dotato di un Segretariato informale che individuasse le principali tematiche sulle quali attivare i primi gruppi di lavoro, oggi invece questo risulta molto ben più strutturato.
Il network è costituito da un organo apicale, l’Assemblea, guidata da un presidente, coadiuvato da due vice presidenti, nominati ed eletti dagli stessi membri.
L’Assemblea è costituita da un rappresentante delle autorità di ciascuno stato membro. Essa ha il dovere di prendere decisioni e di definire le linee strategiche delle attività organizzative e operative di WAREG, compresa la definizione delle attività prioritarie, della comunicazione esterna e dell’organizzazione interna. Si riunisce almeno quattro volte l’anno ed eventuali ulteriori riunioni straordinarie dell’Assemblea possono essere convocate da qualsiasi Membro.
Attualmente sono presenti due gruppi di lavoro istituiti dall’Assemblea: il gruppo di lavoro istituzionale (INS WG) e il gruppo di lavoro del regolamento tecnico (TECH WG). Questi raccolgono e riesaminano le informazioni e svolgono anche ricerche e analisi se necessario a seguito degli input dell’Assemblea. Essi sono diretti da un Presidente e / o Co-Presidente. Ogni gruppo di lavoro ha il potere di decidere autonomamente sulla sua struttura organizzativa interna e sul suo programma di lavoro e attività annuali, nell’ambito del piano d’azione annuale del WAREG. I programmi di lavoro sono presentati all’Assemblea per l’approvazione.
Comitati ad hoc possono essere istituiti dai gruppi di lavoro o dall’Assemblea per specifici argomenti e per un determinato termine.
Vi è poi il Segretariato. Il compito del segretariato è quello di sostenere tutti gli organi del network. Tutti i membri del WAREG possono partecipare alle riunioni del Segretariato. Il segretariato ha il potere di decidere sulla sua struttura organizzativa interna e sull’assegnazione di ruoli e responsabilità per svolgere le proprie attività.
Ad oggi, nonostante l’esperienza nel settore idrico sia ancora acerba ed in via di espansione, buoni risultati sono già stati raggiunti, in termini conoscitivi, attraverso le indagini interne che hanno permesso di costruire un quadro chiaro e sintetico dei diversi poteri di regolazione del settore idrico nei Paesi membri (Institutional regulatory frameworks), evidenziandone le differenze organizzative e un quadro generale dei sistemi tariffari vigenti per il settore idrico ( Tariff structure and price setting), facendo emergere anche in questo caso la disomogeneità e gli aspetti comuni. Altre indagini sono a oggi in corso, come lo studio comparativo delle misure di sostenibilità sociale della tariffa e l’analisi delle pratiche di misurazione della performance dei servizi e degli operatori in uso tra i membri di WAREG.
Molto ha giovato in questo ambito il confronto con regolatori aventi esperienza nel settore idrico, quali l’OFWAT, il WICS e il CER, che hanno permesso nello specifico di approfondire alcuni elementi di supporto alle valutazioni effettuate dall’Autorità, in particolare in tema di affordability delle tariffe praticate all’utenza, valore delle infrastrutture idriche in suo nei diversi Paesi e relative necessità di investimento (anche in considerazione della relativa disponibilità di contributi pubblici), aspetti tecnici e gestionali del servizio idrico integrato.
Si è fin troppo consapevoli che è difficile al giorno d’oggi affrontare, in tali delicati settori, le suddette problematiche, stanarle nella delicatezza delle loro inefficienze e trovare il modo di correggerle.
Le soluzioni potrebbero essere le più svariate, ma nessuna appare convincente fino in fondo e nessuna è facile da attuare.
L’unica strategia che sembra essere convincente per ora, è agevolare questa cooperazione e questo scambio di informazioni, perché solo dopo aver messo «tutto sul piatto» si potrà costruire una proposta basata su stabili fondamenta e su practices realmente efficienti.
