di Adriano Zammar
10/12/16
Il processo di riforma e di modernizzazione dell’azione pubblica in Francia continua senza sosta, come promesso ormai quattro anni fa, proseguendo sia attraverso la semplificazione dell’apparato amministrativo e dei rapporti tra le amministrazioni e i cittadini e le imprese, sia attraverso la digitalizzazione del settore pubblico, in base al paradigma dell’e-government.
Secondo il Governo, infatti, lo sviluppo economico e la competitività del paese necessitano di uno Stato semplice e di procedure amministrative rapide e chiare. Così, il 24 ottobre sono state adottate 48 nuove misure di semplificazione, su proposta del Consiglio di semplificazione delle imprese, volte ad alleggerire ulteriormente gli oneri burocratici gravanti su di esse e a formalizzare il cambiamento culturale in atto, in base al quale i rapporti tra la pubblica amministrazione e le imprese sono gestiti sulla base di un principio di fiducia, a cui fa riscontro la riduzione della documentazione da produrre e lo spostamento degli oneri burocratici a una fase successiva e eventuale.
Dalle misure adottate emerge l’impegno del Governo a favorire realmente l’imprenditorialità, vista come fattore di stimolo per la crescita economica nazionale. Alcuni interventi riguardano la semplificazione delle norme, l’ampliamento dei termini di validità delle licenze commerciali, l’integrazione delle autorizzazioni, come nel caso dell’integrazione del permesso di costruire centrali eoliche all’interno dell’autorizzazione ambientale, la facilitazione delle candidature agli appalti relativi ai sistemi fotovoltaici, la sperimentazione di nuove procedure amministrative semplificate, l’incentivo all’utilizzo di procedure elettroniche e dematerializzate anche per la gestione della documentazione e delle buste paga. Altre misure intervengono in maniera più incisiva sulla promozione dell’imprenditorialità, come quelle relative alle agevolazioni per i giovani imprenditori e per le nuove imprese, quelle relative al salvataggio delle imprese in crisi, nonché quelle relative alla semplificazione delle procedure di fusione e trasferimento. Non mancano, poi, interventi di alleggerimento degli oneri fiscali e sociali a carico delle imprese.
Di particolare interesse appare anche l’introduzione di un meccanismo di interoperabilità tra le amministrazioni, con conseguente eliminazione dell’onere per le imprese di trasmettere più volte gli stessi documenti ad amministrazioni diverse. Altre misure, infine, riguardano la promozione dell’occupazione e della formazione, soprattutto nelle forme dell’apprendistato, la predisposizione di corsi online per la preparazione alla gestione e alla formazione dei tirocinanti e l’esclusione della necessità del permesso di lavoro per gli stranieri nel caso di rapporti di durata inferiore a 3 mesi.
Ma la semplificazione dell’azione amministrativa non interessa solamente le imprese e il 26 ottobre sono state presentate 30 misure di semplificazione riguardanti i privati cittadini, con lo scopo di proseguire il processo di miglioramento dei rapporti tra questi e le pubbliche amministrazioni. Tali misure sono volte ad agevolare l’accesso dei cittadini ai servizi socio-sanitari e a sviluppare ulteriormente i processi di digitalizzazione dei servizi pubblici e di dematerializzazione delle procedure amministrative, al fine di risparmiare denaro pubblico, offrendo servizi pubblici di qualità sempre migliore.
Questa nuova ondata di semplificazione, peraltro, conferma l’intenzione del Governo di restituire centralità al cittadino-utente, definito «vittima della complessità amministrativa». Anche in questo caso, infatti, l’esecutivo ha fatto ricorso a strumenti di partecipazione e coinvolgimento della collettività, al fine di misurare il livello di complessità amministrativa percepita. Emblematica a questo proposito è la piattaforma Faire simple.
Tra le misure in concreto adottate vi è la riduzione del numero di autorizzazioni esistenti in materia sanitaria e degli oneri burocratici presenti in tale settore, l’agevolazione delle pratiche amministrative per le persone disabili, la semplificazione delle procedure per il rilascio del permesso di soggiorno, l’introduzione di un meccanismo di interoperabilità tra le amministrazioni, con conseguente eliminazione dell’onere di duplice trasferimento della medesima documentazione.
Ma il vero punto di forza della semplificazione è la digitalizzazione dei procedimenti amministrativi e la dematerializzazione dei documenti. Si pensi alle misure relative allo sviluppo dei sistemi di pagamento elettronico, alla dematerializzazione dei documenti personali di riconoscimento, all’ampliamento del numero di denunce e segnalazioni presentabili online, alla introduzione della possibilità di chiedere e ricevere assistenza legale online, all’ampliamento delle informazioni e dei servizi forniti in maniera telematica dalle amministrazioni, con particolare attenzione verso le persone anziane (per le quali è creato un apposito portale: pour-lespersonnes-agees.gouv.fr), verso i potenziali beneficiari di prestazioni sociali (per i quali il Governo ha annunciato la creazione di un nuovo portale nel 2017) e verso i pensionati (un portale per l’assistenza in merito alle procedure relative al pensionamento è disponibile in versione beta all’indirizzo https://retraite.beta.gouv.fr, mentre un altro portale informativo è già disponibile in versione definitiva all’indirizzo www.info – retraite.fr).
Al fine di garantire il pieno utilizzo dei servizi digitali e l’effettivo sviluppo dell’e-government, dell’innovazione e dell’economia digitale, il 7 ottobre 2016 è stata promulgata la Loi pour une République numérique, finalizzata ad assicurare il libero accesso alla rete a tutti i cittadini senza discriminazioni, in modo da promuovere la cultura digitale e realizzare la più stretta interconnessione tra gli utenti e le pubbliche amministrazioni. Come da prassi, ormai, in Francia, anche questa legge costituisce il risultato di un lungo processo di consultazione e si pone come obbiettivo quello di promuovere la creazione di una società moderna e digitale, inclusiva e accessibile a tutti, in cui siano digitali tanto i servizi pubblici quanto l’economia.
Appare emblematico di tale processo evolutivo l’art. 29 della legge, in base al quale, entro tre mesi dalla promulgazione della stessa, il Governo deve presentare al Parlamento una relazione sulla possibilità di creare, presso l’ufficio del Primo ministro, un Commissario per la sovranità digitale, con la funzione di promuovere, nel cyberspazio, la sovranità nazionale e l’esercizio dei diritti e delle libertà individuali e collettive riconosciute dalla Repubblica.
Per quanto riguarda la struttura, il provvedimento si articola in tre titoli. Il primo è dedicato alla promozione della circolazione dei dati, attraverso la creazione di un vero e proprio servizio pubblico dei dati e attraverso l’introduzione di un principio di libero accesso ad essi, siano pubblici o d’interesse generale.
L’obbiettivo è quello di rendere la cultura dell’open data la regola e non più l’eccezione all’interno delle pubbliche amministrazioni designate dalla legge, ovvero il Governo centrale, le collettività territoriali con più di 3.500 abitanti, gli enti pubblici e gli organismi privati incaricati di un servizio pubblico, a eccezione di quelli di piccole dimensioni. Tali soggetti sono tenuti a pubblicare sul proprio sito tutti i documenti concernenti il loro funzionamento, comprese le fonti normative che ne disciplinano l’attività e l’organizzazione, garantendo il libero accesso alle banche dati interne e a tutti i dati di rilevanza economica, sociale, sanitaria o ambientale. Viene garantito, comunque, un lasso di tempo sufficiente per permettere alle amministrazioni di adempiere. Infatti, la pubblicazione di tutti i dati dovrà avvenire entro il 2018.
Al fine di garantire il raggiungimento di tali obiettivi, inoltre, la legge del 7 ottobre attribuisce un ruolo centrale nel processo di diffusione dei dati a due organismi, la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada), autorità di vigilanza in materia di accesso ai documenti amministrativi e la Commission nationale informatique et libertés (Cnil), autorità nazionale per la tutela dei dati personali, i cui poteri vengono potenziati e le quali sono chiamate a operare in stretta sinergia.
Peraltro, al fine di formare e supportare le collettività territoriali in vista della rivoluzione dell’open data, il Governo si è rivolto all’associazione OpenData France, la quale il 17 ottobre ha presentato un rapporto relativo alle misure di sostegno per le collettività locali e ha proposto l’istituzione di appositi osservatori sullo sviluppo del fenomeno nei territori.
Ma la rivoluzione dei dati non riguarda solo informazioni strettamente pubbliche, coinvolgendo anche i dati di interesse generale, ovvero quei dati la cui conoscenza, secondo il Governo, può essere utile per la collettività. In particolare, la legge dispone la pubblicazione dei dati relativi alle imprese incaricate di un servizio pubblico, dei dati relativi alle sovvenzioni pubbliche oltre una certa soglia, dei dati relativi al consumo di energia e di quelli concernenti le decisioni giudiziarie. Inoltre, la legge dispone la pubblicazione in rete delle ricerche finanziate con denaro pubblico per più del 50% del loro costo.
Il secondo titolo della legge è dedicato alla protezione dei cittadini e dei consumatori nell’utilizzo di internet.
La legge ribadisce il principio della neutralità della rete, già affermato a livello comunitario con Regolamento (UE) 2015/2120, il cui art. 3, comma 3, afferma che «i fornitori di servizi di accesso a internet, nel fornire tali servizi, trattano tutto il traffico allo stesso modo, senza discriminazioni, restrizioni o interferenze, e a prescindere dalla fonte e dalla destinazione, dai contenuti cui si è avuto accesso o che sono stati diffusi, dalle applicazioni o dai servizi utilizzati o forniti, o dalle apparecchiature terminali utilizzate». Lo scopo è quello di impedire ai fornitori di servizi telematici di discriminare gli utenti nell’accesso alla rete. Inoltre, la legge attribuisce all’Autorità di regolazione delle comunicazioni elettroniche (Arcep) il compito di vigilare sul rispetto del principio di neutralità.
Strettamente connesso a tale principio è il diritto alla trasferibilità dei dati, in base al quale agli utenti dei servizi digitali che intendano cambiare fornitore è garantita la facoltà di recuperare i dati digitali che li riguardano e che sono in possesso dei fornitori precedenti.
La legge interviene anche sul concetto di “operatore di piattaforme online”, definito come qualsiasi persona, fisica o giuridica, che fornisce a titolo professionale un servizio di comunicazione online al pubblico. In capo a tali operatori viene posto un triplice obbligo di lealtà, chiarezza e trasparenza. Inoltre, per i più grandi operatori di piattaforme online, il cui numero di connessioni superi una soglia minima che verrà stabilita per decreto, la legge introduce l’obbligo di predisporre e mettere a disposizione dei consumatori delle best practice volte a rafforzare i doveri di lealtà, chiarezza e trasparenza.
Infine, la legge recepisce alcune novità del Regolamento (UE) 2016/679 in materia di dati personali. Tra le principali disposizioni, vi è il riconoscimento di un diritto alla libera disponibilità dei propri dati digitali personali, il quale a sua volta assume diverse configurazioni, a cominciare dal diritto dei minori alla rapida cancellazione dei dati personali dalla rete, dal diritto al testamento digitale che consente di scegliere se mantenere o eliminare i propri dati dalla rete dopo la morte, fino alla piena tutela della segretezza della corrispondenza privata online.
Il terzo e ultimo titolo della legge contiene disposizioni volte a garantire l’accessibilità ai servizi digitali su tutto il territorio nazionale, con particolare attenzione verso i soggetti disabili e verso gli indigenti.
Innanzitutto, vengono adottate una serie di misure volte a incentivare l’accesso alla rete e a promuovere la diffusione della copertura su tutto il territorio nazionale, viene incentivato l’acquisto di dispositivi tecnologici e vengono raddoppiate le sanzioni per i fornitori che non siano in grado di garantire una sufficiente copertura nelle aree a bassa densità abitativa.
Inoltre, la legge introduce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di rendere accessibili i propri siti internet alle persone con disabilità. A questo proposito, sono stabiliti due obblighi specifici in capo alle amministrazioni: da un lato quello di predisporre un progetto pluriennale per garantire l’accessibilità del proprio sito ai disabili, dall’altro quello di indicare espressamente sulla home page la conformità del sito alla normativa in materia, pena l’irrogazione di sanzioni pecuniarie. I medesimi obblighi, peraltro, sono imposti a tutti i fornitori di servizi pubblici e, al di sopra di un certo fatturato, anche alle imprese private.
Al fine di garantire l’accessibilità alla rete a soggetti in condizioni di difficoltà economica, la legge introduce anche un diritto al mantenimento temporaneo della connessione internet, stabilendo che il fornitore del servizio debba garantire il mantenimento della connessione anche in caso di insolvenza, fino a che il dipartimento di competenza non abbia deciso sulla domanda di aiuto presentata al Fondo di solidarietà.
Appare evidente che semplificare l’amministrazione, snellire le procedure, migliorare i rapporti con i cittadini, digitalizzare la documentazione, eliminando le pratiche manuali, analogiche e cartacee, nonché tenere informati i contribuenti su come viene speso il denaro pubblico, sono interventi che presentano evidenti punti di contatto con un processo di spending review che sia veramente orientato alla riduzione dei costi dell’azione pubblica e che, al contempo, tenda ad accrescere il livello di accountability e di efficienza della pubblica amministrazione.
L’idea di un settore pubblico semplice, digitale e responsabile per il suo operato sembra rievocare il progetto britannico di uno Smarter State, chiaramente ispirato alla cultura dei risultati e della performance, tipica della dottrina del Reinventing Government.
Inoltre, l’estensione degli obblighi vigenti per le amministrazioni anche ai privati coinvolti nella erogazione di un servizio pubblico, oltre a limitare di fatto la possibilità di aggirare le regole attraverso il ricorso a organismi occulti e poco controllati, sembra preludere a una possibile esternalizzazione della fornitura di tali servizi al settore privato, proprio come sta accadendo nel Regno Unito. Ma vi è di più, perché secondo il Governo francese, la Repubblica digitale vale ben 5 punti percentuali di crescita economica potenziale e tutta la fiducia verso questo progetto emerge dal sito internet dello stesso esecutivo, il quale afferma che «la République du 21e siècle sera nécessairement numérique».
