07/11/2022
A cura di Andrea Nardone
A seguito di una lunga gestazione, in data 2 agosto 2022 è stata approvata dal Senato della Repubblica la Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (legge 5 agosto 2022, n. 118). I 36 articoli che la compongono, suddivisi in 9 capi, hanno la finalità di recare disposizioni per la tutela della concorrenza, nell’assunto che quest’ultima rappresenti un asset fondamentale sul quale basare la ripresa dopo la pandemia.
Ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. e), Cost., la competenza a legiferare in tale materiaappartiene esclusivamente allo Stato. Proprio «al fine di rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, di promuovere lo sviluppo della concorrenza e di garantire la tutela dei consumatori», l’art. 47 della legge 23 luglio 2009, n. 99 ha previsto l’adozione, con cadenza annuale, di una Legge per il mercato e la concorrenza. Tuttavia, l’auto-obbligazione che il legislatore si è posto con tale norma è rimasta non di rado inadempiuta: in effetti, prima della legge n. 118/2022, solo in un’altra occasione si è fatto ricorso a tale strumento (legge 4 agosto 2017, n. 124), sicché le potenzialità dello stesso non sembrano essere state colte appieno sinora.
L’istituzionalizzazione di un appuntamento fisso come una legge annuale ha l’obiettivo di potenziare la sinergia tra l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Governo e il Parlamento. Nell’ordine, l’AGCM, ai sensi dell’art. 23 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, trasmette, entro il 31 marzo di ogni anno, una relazione sull’attività svolta nell’anno precedente al Governo, il quale, nei sessanta giorni successivi, recependo la relazione, nonché le segnalazioni e i pareri dell’AGCM, presenta un disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza, con allegata una relazione di accompagnamento. Il disegno di legge, quindi, viene esaminato dalle Camere: anche in caso di approvazione, solo una parte minoritaria delle disposizioni contenute nello stesso trova comunque immediata applicazione. Per la maggior parte, infatti, l’articolato potrà essere composto di deleghe al Governo ad emanare decreti legislativi, di autorizzazioni ad adottare regolamenti, decreti ministeriali o altri atti, di disposizioni recanti i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano le proprie competenze normative, ma anche di norme integrative o correttive di disposizioni.
In particolare, nel caso della legge n. 118/2022, la piena attuazione delle misure ivi previste richiede l’adozione di ben 19 provvedimenti tra decreti legislativi, decreti ministeriali e altri atti. Il tempo per procedervi è tiranno: l’entrata in vigore, entro la fine del 2022, di tutti gli strumenti per l’effettiva attuazione e applicazione delle misure derivanti dalla legge annuale sulla concorrenza, costituisce infatti uno dei traguardi (misura n. M1C2-8) previsti nell’allegato alla decisione di esecuzione con cui il Consiglio dell’Unione Europea, il 13 luglio 2021, ha approvato il PNRR. Non adempiere entro quella scadenza, dunque, porterebbe il nostro Paese a non beneficiare dell’erogazione delle risorse del Next Generation EU relative al secondo semestre del 2022. Si consideri inoltre, a tal proposito, che l’avvento di una maggioranza parlamentare diversa da quella che ha approvato le deleghe potrebbe rappresentare un fattore di allungamento dei tempi.
Passando ad esaminare i contenuti della legge n. 118/2022, all’interno di quest’ultima si possono annoverare misure in materia di regimi concessori, servizi pubblici locali, energia, sostenibilità ambientale, rifiuti, salute, infrastrutture digitali, servizi di comunicazione elettronica, nonché alcune rilevanti semplificazioni dei regimi amministrativi per le imprese (Capo VII). Il capo VIII, intitolato ‘Rafforzamento dei poteri in materia di attività antitrust’, prevede misure di potenziamento dell’attività dell’AGCM nel campo della vigilanza sulle concentrazioni (art. 32) e del contrasto all’abuso di dipendenza economica (art. 33); è altresì prevista l’introduzione di una nuova figura di transazione nei procedimenti condotti dall’AGCM (art. 34) e un’estensione dei poteri istruttori dell’AGCM (art. 35). Nel capo IX, l’articolo 36 prevede infine una clausola di salvaguardia, ai sensi della quale la legge in esame si applica «nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione».
Ad ogni modo, ci si intende soffermare ora su una delle parti maggiormente interessanti ed attualmente oggetto di vivace dibattito, ossia quella attinente alle concessioni balneari, contenuta nel capo II della legge n. 118/2022, intitolato ‘Rimozione di barriere all’entrata nei mercati. Regimi concessori’.
L’art. 2, dettandone i principi e i criteri direttivi, delega al Governo l’adozione, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, di «un decreto legislativo per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici», e ciò con il fine di promuovere la massima pubblicità e trasparenza dei principali dati e delle informazioni relativi a tutti i rapporti concessori.
Con riferimento alle sole concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive, con l’art. 3 della medesima legge, specificamente dedicato a tali tipologie di concessioni, è stata di fatto “ratificata” la proroga delle stesse al 31 dicembre 2023, proroga già disposta dal Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021. Tuttavia, l’assoluta eccezionalità di quel regime, quale appariva dal dictum dei giudici di Palazzo Spada, risulta ora scalfita dal comma 3 dell’art. 3: la norma in questione, infatti, ammette che «In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa, l’autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024».
A parere di chi scrive, questa potrebbe rivelarsi essere una norma insidiosa, dal momento che, dietro alla duplice ripetizione dell’aggettivo «oggettivo», può in realtà celarsi il rischio di offrire l’estremo appiglio per procrastinare ulteriormente l’avvio delle procedure selettive. Sarebbe per tale ragione opportuno propendere per un’interpretazione restrittiva di tale disposizione, sottoponendo il differimento delle gare ad un onere di motivazione rafforzato in capo all’autorità competente.
Risulta infine opportuno analizzare l’art. 4 della l.118/2022, la quale delega al Governo l’adozione, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, di uno o più decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive. Tra i numerosi principi e criteri direttivi è previsto che l’affidamento debba avvenire «sulla base di procedure selettive, nel rispetto dei princìpi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità, da avviare con adeguato anticipo rispetto alla loro scadenza» (art. 4, co. 2, lett. b)).
Il decreto legislativo adottato sulla base dell’art. 4 potrebbe rappresentare dunque l’occasione per riconciliare il nostro ordinamento con la normativa europea nel settore dei servizi e delle attività economiche connessi all’utilizzo delle concessioni, portando così a risolvere, auspicabilmente, la procedura di infrazione n. 4118/2020 pendente nei confronti del nostro Paese. L’adeguatezza della normativa ventura a realizzare ulteriori interessi (ambientali, paesaggistici, culturali…) dipenderà, invece, dalla capacità di realizzare un contemperamento tra istanze private e pubbliche, locali e statali: in questo senso, si può peraltro segnalare criticamente che la clausola di invarianza finanziaria di cui all’art. 4, co. 5 rischia di privare il Governo e l’amministrazione delle dotazioni necessarie ad effettuare una revisione veramente organica della materia.
