di Adriano Zammar
12/03/16
La crisi economica ha profondamente minato la fiducia della Francia in se stessa e ne ha ridimensionato il ruolo centrale, da un punto di vista politico ed economico, sul palcoscenico europeo ed internazionale.
Spesa pubblica eccessiva, aumento della disoccupazione, mancanza di crescita e di competitività, deindustrializzazione sono solo alcuni dei sintomi della crisi in atto. Il declassamento della Francia dalla categoria AAA alla AA1 operato dall’agenzia di rating Moody’s, seguito a quello già effettuato nel gennaio 2012 dall’agenzia Standard & Poor’s ha accentuato la sfiducia nella ripresa, mettendo in discussione la stabilità del Paese e l’efficacia delle riforme in atto.
I risultati soltanto parziali della RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) e la necessità di dare una risposta concreta alle critiche ricorrenti sulla presunta inefficacia dell’amministrazione, sui suoi ritardi e sui suoi costi, hanno reso evidente l’esigenza di una nuova riforma. Ma un simile intervento comportava problematiche non indifferenti, data la tradizionale fiducia nella stabilità ed efficacia delle istituzioni amministrative che da sempre ha caratterizzato il Paese.
La direzione da intraprendere è stata indicata dal Commissario generale agli investimenti François Gallois in un rapporto in cui sottolineava l’urgenza di provvedere con una riduzione del costo del lavoro e con il trasferimento di almeno trenta miliardi di euro dai contributi sociali, a carico di imprese e lavoratori dipendenti, alla fiscalità generale e indiretta, evidenziando anche l’importanza di interventi a favore delle piccole e medie imprese per rilanciare l’economia nazionale.
Il primo intervento normativo significativo, è stata la legge finanziaria per il 2013, Legge n. 2012-1509 del 30 dicembre 2012 che prevedeva una crescita del PIL dello 0,8% e la riconduzione del deficit nei limiti imposti dall’Unione Europea, stimando, nel 2013, entrate per 20 miliardi di euro a carico delle imprese e delle famiglie con reddito più elevato. La legge prevedeva inoltre tagli alla spesa pubblica per 10 miliardi di euro, con una riduzione del 5% delle spese per il funzionamento dei ministeri ed un congelamento delle risorse destinate agli enti locali per l’anno di riferimento.
La fiducia che aveva accompagnato questo primo intervento, è stata, tuttavia, disillusa in partenza dalla decisione del Consiglio di Stato che ha dichiarato illegittima una delle misure cardine della legge: la tassazione ulteriore del 18% sui guadagni superiori al milione di euro.
Il programma complessivo di riforma dello Stato, lanciato nel 2012, ha messo nel mirino tre obiettivi: il risanamento delle finanze pubbliche, la modernizzazione dell’azione pubblica (MAP), la revisione dell’assetto territoriale dello Stato (MAP territoriale).
Sotto il primo profilo si rendeva necessario arginare i danni arrecati dalla crisi, che aveva portato il debito pubblico ad oltre 1.789,4 miliardi di euro, pari al 90% del PIL, con l’onere ulteriore di rispettare i precisi e stringenti vincoli di bilancio imposti dall’UE. Le misure messe in atto hanno previsto una serrata lotta all’evasione e alla frode fiscale e un programma di revisione della spesa pubblica, con l’obiettivo di reperire le risorse necessarie al corretto funzionamento delle amministrazioni e all’efficienza dei servizi pubblici, nonché di garantire il sistema di protezione sociale e il rispetto del Patto di responsabilità e solidarietà promosso dal presidente Hollande. In concreto si è provveduto alla indicizzazione degli stipendi, alla riduzione del personale impiegato nei ministeri, alla razionalizzazione degli enti pubblici, alla revisione del sistema delle collettività territoriali, a tagli in ambito sanitario e della protezione sociale. Ma il Governo ha da subito precisato che non si trattava di misure di austerità, bensì di ottimizzazione dell’azione pubblica.
Non sono mancati, peraltro, investimenti in settori strategici per la crescita come la scuola, l’impiego e l’edilizia.
Strettamente connesso al programma di riduzione delle spese è quello di modernizzazione dell’azione pubblica, guidato da un Comitato interministeriale per la modernizzazione dell’azione pubblica (CIMAP) e da un Segretariato generale per la modernizzazione dell’azione pubblica (SGMAP), incaricati di rendere l’amministrazione dello Stato più semplice ed efficace. Il tutto nel rispetto di una politica di allocazione delle risorse disponibili ispirata al “value for money” britannico, per cui ogni euro deve essere speso nel modo più utile possibile. Un apposito Consiglio strategico della spesa pubblica è stato poi istituito al fine di valutare periodicamente i risultati raggiunti.
La prima tappa del processo di modernizzazione è stata il seminario intergovernativo, convocato dal Primo ministro Jean-Marc Ayrault, il 1 ottobre 2012, con lo scopo di definire la tabella di marcia del Governo in materia di riforme. Un punto di riferimento è stato senza dubbio il rapporto di valutazione della RGPP presentato da tre grandi servizi interministeriali di ispezione.
La prima riunione del CIMAP (Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique, che si riunisce ogni tre mesi ed è presieduto dal Primo ministro), ha avuto luogo il 18 dicembre 2012 ed ha sancito l’inizio dei lavori di modernizzazione dell’azione pubblica. In questa occasione, il Comitato ha fissato tre priorità: semplificazione dell’azione amministrativa, accelerazione del processo di digitalizzazione per la creazione di un’amministrazione digitale, e valutazione delle politiche pubbliche per un loro miglioramento.
Si trattava quindi di migliorare la performance della pubblica amministrazione e di risparmiare denaro pubblico. Con l’impegno dichiarato di rispettare i vincoli comunitari nel raggiungere un obiettivo che, comunque, giova ricordarlo, è tutto nazionale.
Sul sito del Governo dedicato alla modernizzazione (www.modernisation.gouv.fr) sono stati indicati i contenuti e gli obiettivi della riforma, scanditi da misure specifiche e da una “tabella di marcia” (feuille de route) per ciascun ambito di intervento. Così, attraverso il portale, è possibile verificare in ogni momento lo stato di attuazione della riforma.
I settori presi di mira sono molteplici e differenti tra loro, ma soprattutto suscettibili di essere ampliati a mano a mano che ciò si renda necessario; non è un caso che lo stesso Primo ministro attuale, Manuel Valls, abbia recentemente ricordato che la parola d’ordine della riforma è “semplificare ovunque sia necessario”.
Il programma di modernizzazione è stato conformato alle esigenze degli utenti della pubblica amministrazione, infatti ciascun ministro è stato incaricato di elaborare, nel primo trimestre 2013, un «programma di modernizzazione e semplificazione» per il periodo 2013-2015, partendo proprio dai bisogni dei cittadini.
A tale scopo sono stati coinvolti a pieno i funzionari pubblici, i quali hanno avuto un ruolo attivo nell’individuazione delle misure da intraprendere al fine di rendere l’azione pubblica più rapida, semplice ed efficace. I dipendenti pubblici, sono così diventati innovatori e non più meri burocrati.
Lo scopo era quello di raccogliere proposte che provenissero dall’interno dell’amministrazione pubblica, da quei funzionari che, in quanto cittadini, conoscono bene le necessità reali degli utenti ma anche quelle della stessa amministrazione e non possono che formulare proposte che mirino ad una semplificazione effettiva dell’amministrazione più che ad una riforma meramente politica dell’agire pubblico. Così il 1 marzo 2013 il Governo ha lanciato la consultazione «innovare e semplificare con i funzionari pubblici» (sul sito innover.modernisation.gouv.fr), che ha permesso di raccogliere più di 3000 contributi da parte dei funzionari, ai quali è stata data la possibilità di proporre suggerimenti per il miglioramento dell’azione amministrativa, ma anche di votare e commentare le proposte dei colleghi.
I contributi si sono concentrati su tre obiettivi: rendere un servizio migliore agli utenti; migliorare il funzionamento interno delle amministrazioni; semplificare la normativa esistente. Ad esempio è stata avanzata la proposta di far prendere un appuntamento online agli utenti prima di recarsi in prefettura, o di tenere aperti gli uffici di sabato.
Il processo di consultazione è proseguito anche successivamente, al fine di raccogliere contributi ulteriori da porre alla base delle riunioni del CIMAP.
Anche ai cittadini è stato dato uno spazio per formulare proposte in merito al miglioramento dell’efficacia della pubblica amministrazione, con la creazione di un apposito sito, per consentire loro di esprimere il proprio parere e votare le idee di altri cittadini.
Soffermandoci ora sulle misure concrete della Modernisazion dell’action publique dobbiamo necessariamente partire dalla semplificazione dell’amministrazione pubblica, uno degli obiettivi principali perseguiti già dalla Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), che mirava in particolare alla soppressione degli «organismi inutili» e alla riduzione del numero dei funzionari dell’amministrazione.
Per garantire che questa volta la semplificazione fosse effettiva è stato istituito un apposito Consiglio di semplificazione, incaricato di assicurare la corretta attuazione delle misure adottate e di garantirne l’efficacia.
Si parla di un vero e proprio “shock di semplificazione”, annunciato in un messaggio televisivo dal Presidente Hollande il 29 marzo 2013, sulla base del quale sono state intraprese numerose iniziative.
Il primo “round” ha visto l’adozione di duecento misure concrete riguardanti i privati, le imprese e l’amministrazione, ma non era che l’inizio, perché il Governo ha da subito affermato la volontà di introdurre nuove misure ogni 6 mesi, in maniera quasi ciclica.
Il 2 maggio 2013 è stata presentata in Consiglio dei ministri, da Marylise Lebranchu (Ministro della Riforma dello Stato, del Decentramento e della Funzione Pubblica), una proposta di legge per agevolare i rapporti tra amministrazione e cittadini. È stata quindi approvata una legge di autorizzazione per consentire al Governo, da un lato, di adottare un codice delle relazioni tra l’amministrazione e i cittadini, con il fine di razionalizzare tutte le norme sul procedimento amministrativo di difficile accessibilità perché di natura giurisprudenziale o perché sparse in diversi provvedimenti, dall’altro lato, di adottare per ordinanza una serie di misure urgenti di semplificazione. Le prime tre disposizioni adottate per ordinanza hanno riguardato il diritto di contattare l’amministrazione in via elettronica, la comunicazione di un avviso preventivo ai destinatari di un provvedimento, la deliberazione di decisioni a carattere collegiale attraverso l’impiego di mezzi di telecomunicazione a distanza.
Nella riunione del CIMAP del 17 luglio 2013 sono state annunciate nuove misure per rendere l’amministrazione più rapida ed efficace. Tra queste l’introduzione del principio del silenzio assenso come principio generale dell’azione amministrativa, reso operativo per più di 1200 procedure nel 2014, e la riduzione del 25% del numero di commissioni consultive.
Una serie di disposizioni a favore dei cittadini ha poi previsto l’estensione della durata di validità della carta d’identità da 10 a 15 anni e l’agevolazione del pagamento online di alcuni tributi, come quelli relativi al certificato di immatricolazione dei veicoli (carta grigia); inoltre è stata facilitata la consultazione online dello stato dei punti sulla patente.
Altre misure hanno riguardato le imprese, al fine di alleggerire gli oneri contabili per la piccola impresa (TPE) e per la piccola e media impresa (PME): sono state, così, semplificate le modalità di intervento dello Stato a favore delle aziende in difficoltà, è stato soppresso l’obbligo di deposito dell’atto costituivo delle società commerciali, è stato ridotto il costo di iscrizione al registro del commercio e delle società (registre du commerce et des sociétés), si è provveduto ad una dematerializzazione dei ticket restaurant e ad uno sviluppo della fatturazione elettronica; inoltre, non sono mancati interventi per la promozione del diritto al lavoro e per l’incoraggiamento del finanziamento collettivo o crowdfunding.
Nel luglio 2014 l’Assemblea nazionale ha approvato cinquanta nuove misure presentate dal Consiglio dei ministri per alleggerire ulteriormente gli oneri gravanti sulle imprese. Tra queste: l’eliminazione dell’obbligo di tenere un allegato al bilancio annuale per le imprese con meno di dieci dipendenti; la previsione della possibilità per tali imprese di depositare i loro bilanci presso la cancelleria del Tribunal de commerce, senza bisogno di pubblicarli; la predisposizione di un modello semplificato per la compilazione dei documenti contabili (bilancio e consuntivo dei profitti e delle perdite) da parte delle imprese con meno di cinquanta dipendenti.
Il 20 dicembre 2014 è stata adottata una legge per facilitare la vita alle imprese, la quale ha recepito alcune delle misure proposte dal Consiglio di semplificazione, come lo snellimento della busta paga con l’eliminazione del riferimento ai contributi a carico del datore di lavoro per facilitarne la comprensione da parte dei dipendenti, l’eliminazione di alcuni adempimenti per determinate professioni e l’introduzione del concetto di “risposta garantita”. Il termine per l’attuazione di queste misure è stato indicato nel 1 gennaio 2016 con lo scopo di realizzare un risparmio dai 4 ai 6 miliardi di euro.
Sempre nel 2014 sono state adottate alcune disposizioni relative al settore abitativo, come quella per la riduzione dei termini di rilascio dei permessi di costruire, ridotti ad un massimo di 5 anni, che ha visto un intervento attivo del ministro dell’edilizia abitativa Cécile Duflot, o quella per la riduzione del costo della costruzione di nuovi condomini del 10% in cinque anni.
Nel 2015 sono state presentate altre quaranta misure concernenti direttamente i privati, tra queste: la semplificazione della dichiarazione di malattia (déclaration d’arrêt maladie) che prevede ora una sola comunicazione al centro per l’impiego anziché le due dichiarazioni precedentemente richieste, al centro per l’impiego e alla cassa di assicurazione sanitaria; la sostituzione della patente di guida provvisoria cartacea con una versione digitale disponibile su smartphone, in caso di esito positivo dell’esame di guida; la riduzione dei termini di gestione delle domande di edilizia popolare; la dematerializzazione e digitalizzazione delle buste paga dei funzionari, accessibili su uno spazio internet sicuro; la creazione di un sito internet per la consultazione delle informazioni giudiziarie, con la messa a disposizione di un simulatore di assistenza legale.
Una terza fase dello shock di semplificazione è stata annunciata dal Primo ministro Manuel Valls, il 3 febbraio scorso, in un discorso in cui sono state presentate centosettanta nuove misure “per semplificare ovunque sia necessario”. Di queste 170 disposizioni novanta riguardano le imprese e ottanta riguardano i privati.
Le misure a favore delle imprese sono dirette ad incoraggiare le assunzioni e sono state individuate con l’ausilio di un organismo indipendente, il Consiglio di semplificazione delle imprese, composto da dirigenti d’azienda. Tra queste misure figurano un simulatore di costi ed aiuti per le nuove assunzioni, di cui possono beneficiare le PME, la riduzione della documentazione a carico delle imprese, l’estensione della durata di validità dei permessi di costruire e delle autorizzazioni urbanistiche da 2 a 3 anni.
Tra gli interventi a favore dei privati troviamo una semplificazione delle pratiche scolastiche, con la possibilità di presentare anche via internet le domande per le borse di studio e per gli alloggi; la dematerializzazione dell’attestato di diploma; la possibilità di iscrizione online alle scuole primarie e materne.
Altre misure riguardano, invece, il diritto al lavoro: l’ufficio per l’impiego offre un sistema chiamato “la bonne boîte” (la buona impresa) che consente di individuare le imprese del proprio settore disposte ad assumere nei 3 mesi successivi, permettendo di indirizzare al meglio le proprie autocandidature. Un altro servizio concepito per chi cerca lavoro è quello della “bonne formation” (buona formazione), sviluppato insieme al SGMAP, che permette di individuare rapidamente i progetti di formazione più opportuni per trovare un impiego, con l’ausilio di un simulatore di ricerca delle offerte di formazione.
Inoltre, per i cittadini che intendono tornare in Francia dopo un lungo periodo, è stato creato un servizio di supporto interattivo e personalizzato, che consente loro di prendere conoscenza delle procedure da espletare prima e dopo il loro ritorno. Ed è stato messo a punto un sistema chiaro e facilmente accessibile per agevolare coloro che intendono recarsi in Francia per lavoro, offrendo un’utile descrizione delle modalità di acquisizione della cittadinanza.
Il bilancio di questi tre anni di riforme sembra positivo, con più di seicento misure di semplificazione adottate, di cui il 55% è già in vigore, mentre si dovrebbe raggiungere il 70% entro fine marzo 2016.
Come si può notare, il processo di semplificazione è strettamente connesso a quello di digitalizzazione. Come detto da Clotilde Valter, Segretario di Stato per la riforma e la semplificazione, la digitalizzazione permette un servizio pubblico accessibile 24 ore su 24, sette giorni su sette, da tutti e in ogni parte del territorio, con una riduzione di costi e tempi delle procedure amministrative. È questo lo scopo della digitalizzazione della pubblica amministrazione: trasformare radicalmente il modo di operare dei pubblici poteri, attraverso la creazione di servizi pubblici elettronici ispirati ad una logica di dematerializzazione come strumento di risparmio di tempo e di denaro, da un lato, e di garanzia di efficienza, dall’altro. Tra le misure principali in tal senso si vedano l’accessibilità online ai servizi educativi e sanitari e ad alcuni documenti come la patente di guida provvisoria, l’introduzione di un sistema di pagamento online per alcuni tipi di imposte, la realizzazione di un sistema semplificato di partecipazione alle gare pubbliche per le piccole e medie imprese, la digitalizzazione delle buste paga dei dipendenti pubblici, la creazione di un meccanismo di consultazione online delle informazioni giudiziarie.
Tale processo ha visto anche la creazione di un Sistema informatico unico dello Stato che consente una gestione trasparente e controllata dei servizi pubblici, a cui si affianca una Rete interministeriale che garantisce una connessione stabile e continuativa nello svolgimento delle funzioni dei singoli ministeri, a prescindere dall’utilizzo di internet, e assicura unità e coordinamento nell’esercizio dei pubblici poteri.
Queste manovre hanno posto la Francia ai primi posti tra gli Stati che hanno deciso di muoversi verso un’amministrazione digitale. Inoltre, per aumentare il feedback da parte di imprese e cittadini è stata data loro la possibilità di esprimere la propria opinione e di valutare i servizi offerti.
Non si può trascurare, poi, l’impegno del Governo sul fronte dell’accessibilità dei dati pubblici, in quanto sono stati raggiunti risultati degni di nota, che hanno consentito un rafforzamento della trasparenza democratica ed il passaggio della Francia dal sedicesimo al terzo posto nella classifica mondiale dell’Open Data Index. È stata istituita un’apposita Direzione interministeriale della digitalizzazione e del sistema di informazione e comunicazione dello Stato (Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’Etat, DINSIC), in seno alla SGMAP, e nel settembre 2014 la Francia si è dotata di un Amministratore generale dei dati pubblici (Administrateur général des données), divenendo il primo Paese europeo ad istituire tale figura a livello nazionale. Sono stati, così, resi disponibili più di tredicimila dati pubblici, grazie alla pubblicazione online di tutta la normativa vigente, delle informazioni e delle statistiche giudiziarie, dei dati relativi all’emissione di anidride carbonica e di quelli relativi ai risultati elettorali.
Lo scorso gennaio l’Amministratore generale dei dati, Henri Verdier, ha presentato il suo primo rapporto ed ha affermato che la «rivoluzione dei dati» avanza rapidamente e lo Stato deve imparare ad organizzare e gestire tali informazioni in modo da trarne tutto il potenziale. Il corretto utilizzo dei dati disponibili consente infatti di prevedere meglio i grandi fenomeni, orientando in tempo reale ed in modo efficace la politica pubblica. Ma un tale utilizzo richiede anche particolari competenze, e l’AGD rileva che vi è ancora una scarsa conoscenza e, quindi, uno scarso sfruttamento dei dati digitali, a cui si accompagna una limitata diffusione delle c.d. datascienze.
Altri interventi riformatori hanno riguardato la valutazione delle politiche pubbliche e l’incremento della trasparenza e della moralità nell’esercizio dei pubblici poteri. È stata adottata, ad esempio, una legge sulla trasparenza, la quale definisce i doveri dei membri del Governo e di coloro che abbiano ricevuto un mandato politico, con la previsione dell’obbligo di dichiarazione dello stato patrimoniale e l’attribuzione ai cittadini di maggiori poteri di controllo. La legge prevede, poi, specifiche disposizioni volte a prevenire conflitti di interesse, ed in tale contesto si inserisce una disciplina organica che contiene precisi divieti di cumulo delle cariche per i membri del Governo a livello nazionale, regionale e locale.
Secondo il Governo francese la riforma dovrebbe portare ad una riduzione del debito pubblico di quattro punti percentuali in relazione al PIL e alla creazione di più di 850 mila posti di lavoro entro il 2020.
Tuttavia nel rapporto del 2015 l’OECD (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) segnala una spesa pubblica eccessiva, che si attesta al 57% del PIL, ed alimenta un debito pubblico che sfiora il 100% del PIL, superando i duemila miliardi di euro.
In conclusione si può affermare che, pur cambiando la forma, la sostanza non cambia. La modernizzazione dell’azione pubblica, come la RGPP, ha come scopo, nel medio termine, la riforma dello Stato, la riduzione della spesa pubblica ed il miglioramento delle politiche pubbliche. Sembra che il mutamento di nome sia dovuto più all’esigenza di prendere le distanze dai fallimenti del Governo precedente e alla volontà di diffondere nuovo ottimismo, che ad un radicale stravolgimento del processo di riforma. Ma non mancano fattori di divergenza. Si pensi ad esempio alla volontà politica di strutturare la nuova riforma dello Stato attraverso un cantiere interministeriale, anziché alimentare il ruolo guida attribuito in precedenza al Ministero del bilancio.
