28/04/2022
A cura di Francesca Saveria Pellegrino
La questione di giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto l’impugnazione delle decurtazioni tariffarie e delle sanzioni comminate dalle ASL alle strutture sanitarie operanti in regime di accreditamento è stata oggetto di pronunce, anche di segno tra loro opposto, da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione. Nello specifico si tratta di sanzioni comminate all’esito dei controlli che le ASL svolgono sulla congruità e l’appropriatezza delle prestazioni fornite dalle strutture sanitarie.
Per comprendere le ragioni di queste oscillazioni giurisprudenziali bisogna partire dalle norme che disciplinano il settore oggetto delle richiamate controversie.
L’art.8-octies del d.lgs n.502/1992 espressamente dispone che le regioni e le ASL vigilino sul rispetto degli accordi contrattuali conclusi con i soggetti che erogano prestazioni per conto del Servizio Sanitario Nazionale e sulla qualità dell’assistenza e sull’appropriatezza delle prestazioni rese. Ai sensi del comma 3 dello stesso articolo, le regioni sono tenute a stabilire con atto di indirizzo e coordinamento i principi in base ai quali la regione assicura la funzione di controllo esterno sull’appropriatezza e sulla qualità dell’assistenza prestata dalle strutture interessate.
In punto di giurisdizione sulle controversie relative agli esiti di tali controlli, considerato che il rapporto tra le strutture sanitarie operanti in regime di accreditamento e il sistema sanitario regionale rientra sicuramente nello schema delle concessioni di pubblico servizio, viene in rilievo l’art.133 del codice del processo amministrativo. In particolare, il comma 1 lett. c) stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie in materia di pubblici servizi relative alle concessioni di pubblici servizi, con eccezione però delle controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi, in ordine alle quali, secondo l’ordinario riparto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Trattasi peraltro di eccezione, che il codice del processo amministrativo ha espressamente recepito, alla luce della sent.204/2004 della Corte Costituzionale. La giurisdizione del giudice amministrativo, anche quella esclusiva, è ammessa sempre in connessione con l’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione, e quindi non in presenza di questioni puramente negoziali o paritetiche quali sono quelle sulla spettanza di indennità, canoni o altri corrispettivi.
Pertanto, ove si ponga l’accento sulla circostanza che in tali ipotesi l’attività dell’amministrazione non è caratterizzata da discrezionalità e dall’esercizio di poteri autoritativi, ma da verifiche di tipo tecnico, allora la conclusione non può che essere nel senso della giurisdizione in capo all’A.G.O. Viceversa, se si considera l’esito dei controlli e l’applicazione di dette sanzioni come espressione di un potere autoritativo della ASL, nell’ambito della conformazione del complessivo rapporto concessorio, allora si dovrebbe concludere per la giurisdizione del giudice amministrativo. Ed è sulla base di tali diverse traiettorie che le Sezioni Unite sono giunte, a distanza peraltro di pochi mesi, alle opposte decisioni di cui alle pronunce nn. 2540 e 31029 del 2019.
E però da ultimo, la Suprema Corte, con decisione n.1602/2022, ha confermato l’argomentazione concettuale posta a base dell’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario che ha così ribadito.
Ed invero, in maggiore analisi, nella prima delle due pronunce del 2019 le Sezioni Unite avevano concluso per la giurisdizione del giudice amministrativo, peraltro in conformità con le conclusioni allora rassegnate dalla Procura Generale. A fondamento di tale conclusione venivano richiamati diversi precedenti, tra cui la decisione n.1148/2017 secondo la quale, quando la lite esuli dai limiti del carattere meramente patrimoniale e quindi coinvolga in qualche maniera la verifica dell’azione anche autoritativa della Pubblica Amministrazione sulla intera economia del rapporto concessorio, la controversia viene attratta nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo. Per il pubblico ministero, nelle conclusioni dell’epoca, l’idea di un rapporto paritario contrasterebbe anche con la possibilità di applicare sanzioni che sono intrinsecamente collegate con l’esercizio di poteri di vigilanza e controllo.
Le Sezioni Unite ritennero allora determinante ai fini della decisione sulla giurisdizione verificare se l’ipotesi rientrasse nella giurisdizione esclusiva di cui all’art.133 comma 1 c.p.a, alla luce dei principi indicati dalla 204/2004. In tale prospettiva, la giurisdizione del giudice amministrativo resterebbe esclusa soltanto quando in tema di indennità, canoni e corrispettivi, la discussione sulla loro determinazione e debenza non riguardi e non coinvolga l’incidenza di poteri autoritativi. Coinvolgimento che nella vicenda in esame sussisterebbe per l’intima riferibilità al rapporto concessorio e al connesso potere di verifica in capo alla PA, di talché si sarebbe nell’ambito della giurisdizione esclusiva dell’A.G.A. senza che rilevi la qualificazione della situazione giuridica coinvolta come diritto soggettivo o interesse legittimo.
Secondo tale impostazione, la pretesa economica costituita dalla richiesta della Regione di emissione di note di credito quale esito dei controlli integrerebbe comportamento riconducibile all’esercizio del potere di controllo e il fatto che non si estrinsechi in provvedimenti non toglierebbe che la relativa controversia inerisca alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Ma, come anticipato, a distanza di pochi mesi, le Sezioni Unite, con decisione n.31029/2019, sono giunte a conclusioni opposte.
Ed infatti, in tale occasione la Corte, riconoscendo le oscillazioni giurisprudenziali sul tema (attribuzione al giudice amministrativo o al giudice ordinario delle azioni promosse dalle strutture sanitarie operanti in regime di accreditamento presso il Sistema Sanitario Regionale che contestino il giudizio di incongruità o inappropriatezza delle prestazioni fornite all’esito del quale le USL impongano prestazioni patrimoniali in forma di sanzioni), smentendo sia il precedente innanzi commentato che le conclusioni del Procuratore Generale che pur in tale occasione aveva optato per la giurisdizione dell’A.G.O., afferma la giurisdizione del giudice ordinario.
In particolare le Sezioni Unite questa volta non solo hanno evidenziato che anche volendo considerare quella in esame come una sanzione amministrativa in senso stretto, ciò condurrebbe alla giurisdizione dell’A.G.O. in quanto competente sull’intera materia delle opposizioni a sanzioni amministrative, ma soprattutto argomentano sull’effettiva portata dell’eccezione di cui all’art.133 comma 1 lett. c), che, come detto, sottrae in materia di concessioni alla giurisdizione esclusiva del GA le controversie su “indennità, canoni e altri corrispettivi”.
In particolare, argomentano le SSUU, i controlli di congruità e appropriatezza attengono alla fase puramente esecutiva del rapporto concessorio caratterizzata da un rapporto paritetico tra le parti. Ciò che è oggetto di verifica è l’adempimento/inadempimento delle obbligazioni assunte dall’erogatore (concessionario) e l’effettiva sinallagmatica debenza dei corrispettivi da un punto di vista meramente patrimoniale, non venendo in rilievo l’esercizio di alcun potere autoritativo da parte dell’amministrazione. Come pure le sanzioni sono previste dalla regola del rapporto.
Pertanto, trattandosi di una verifica sull’adempimento, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Infatti, la volontà del legislatore prevedendo l’eccezione di cui al comma 1 lett. c) dell’art. 133 c.p.a. è proprio quella di confermare la pienezza della giurisdizione ordinaria nelle vicende attinenti alla fase esecutiva delle concessioni.
Tale orientamento è stato confermato dalle Sezioni Unite con la recente decisione n. 1602/2022, concordante con le conclusioni di Tar e Consiglio di Stato che in quel giudizio hanno a loro volta declinato la giurisdizione in favore dell’A.G.O.
Il Consiglio di Stato, in particolare, ha evidenziato come oggetto del giudizio non sia la conformazione dei poteri di controllo, ma gli esiti della verifica sull’adempimento o meno delle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio (considerata quale mero accertamento tecnico), tradotti nell’intimazione di pagamento.
Impugnando questa decisione, la PA concedente (nel caso la Regione Lazio) chiedeva alle Sezioni Unite di tornare a conformarsi al loro primo precedente di cui alla decisione n.23450/19 e dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo. In particolare, per la ricorrente, i controlli non si limitano a verificare l’adempimento delle obbligazioni, ma attestano le verifiche e ne fanno proprio l’esito, perseguendo anche obiettivi di pubblico interesse.
La struttura erogatrice, al contrario, concordava con il Consiglio di Stato nel ritenere che il petitum sostanziale non fossero le regole del rapporto concessorio, ma la correttezza o meno dell’adempimento.
Per la Suprema Corte, preliminarmente, è necessario definire quale sia la linea di demarcazione tra gli atti che in via generale dettano la disciplina dei controlli quali espressione dei poteri autoritativi, e quelli che in applicazione delle disposizioni generali verificano in concreto il rispetto di tale disciplina da parte del concessionario.
Ad avviso del Collegio, nell’ipotesi in esame sono impugnati atti di accertamento tecnico che hanno investito il concreto operare dell’istituto nella fase di esecuzione. La conseguente “nota” della ASL non esprime alcuna posizione autoritativa, limitandosi ad estrinsecare gli esiti di una verifica tecnica di correttezza dell’adempimento. Ne consegue che non fa parte del thema decidendum della controversia alcun profilo legato all’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione. Ciò considerato, le Sezioni Unite scelgono di porsi in continuità con la decisione n.31039/2019 e dichiarano la giurisdizione del giudice ordinario, ribadendo che l’attribuzione al giudice ordinario di tali controversie circa l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni di una delle parti del rapporto concessorio altro non è che l’attuazione dell’eccezione prevista dal legislatore all’art.133 comma 1 lett. c) del codice del processo amministrativo.
Orientamenti giurisprudenziali così diversi da parte dello stesso giudice in un lasso di tempo così ristretto possono inevitabilmente essere causa di forte incertezza anche se l’ultima decisione delle Sezioni Unite, preceduta dalle conformi decisioni dei giudici amministrativi di primo e secondo grado, sembrerebbe far emergere un consolidamento dell’affermazione in materia (esiti dei controlli sul corretto adempimento erogativo delle strutture sanitarie che operano nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale) della giurisdizione del giudice ordinario.
