Anna Giulia Manfellotto
18/01/2021
La sentenza del Consiglio di Stato n. 5 del 2021 ricostruisce la disciplina in tema di finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti (ART). Il giudice amministrativo ha interpretato la disciplina di finanziamento dell’Autorità definendo i presupposti oggettivi delle contribuzioni e identificando i soggetti tenuti al pagamento.
L’Autorità di regolazione dei trasporti è una autorità indipendente operante nel mercato dei servizi di pubblica utilità ed è titolare di un’ampia competenza regolatoria. Tra le attribuzioni dell’Autorità rientrano la liberalizzazione e la regolazione del settore dei trasporti. Secondo l’art. 37 del D.L. n. 201 del 2011 “L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione.”
L’obiettivo dell’Autorità di regolazione dei trasporti è di rimuovere gli ostacoli all’accesso al mercato dei trasporti e di tutelare i consumatori. L’Autorità opera in piena autonomia, con indipendenza di valutazione e di giudizio.
La vicenda prende avvio dal ricorso proposto al Tar Piemonte da un’ impresa operante nel settore del trasporto su strada avverso una deliberazione dell’ART che richiedeva il versamento di contributi in suo favore. Per la società di trasporti il contributo sarebbe dovuto solo “dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati”, di cui la ricorrente non farebbe parte, rientrando solo tra i soggetti beneficiari. Avverso la sentenza del Tar Piemonte l’Autorità di regolazione dei trasporti ha proposto appello.
Nella sentenza di secondo grado il Consiglio di Stato ripercorre ed espone la disciplina del finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti (ART) di cui al comma 6 lettere a) e b) dell’art. 37 del D.L. 201 del 2011, convertito con la legge n. 214 del 2011.
Il regime transitorio dei finanziamenti, di cui alla lettera a) dell’art. 37 del D.L. 201 del 2011, operante solo nella fase istitutiva dell’Autorità, stabiliva come unica modalità di copertura dei costi l’autofinanziamento. La norma prevedeva che si garantissero i finanziamenti “mediante un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’’.
La stessa previsione era applicabile anche alle restanti autorità di regolazione di pubblica utilità: l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la Commissione nazionale per le società e la Borsa, l’Autorità nazionale anticorruzione e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. La disciplina dei finanziamenti delle varie Autorità Indipendenti appariva quindi uniforme.
Il finanziamento a regime è disciplinato invece alla lettera b) dell’articolo 37 comma 6 del D.L. 201 del 2011.
Successivamente la legge 266/2005 estende il sistema di contribuzione anche ai “mercati di competenza” (art. 1, commi 65 e 68-bis), ossia quelli oggetto di interventi da parte delle varie Autorità competenti. Si elimina così il riferimento ai soli “soggetti esercenti i servizi”, di cui alla l. numero 481 del 1995, per la riscossione del contributo.
Il Consiglio di Stato esamina poi la natura e le peculiarità del contributo citando una serie di sentenze della Corte Costituzionale.
Con la sentenza numero 256 del 2007 il contributo viene qualificato giuridicamente quale entrata tributaria. Questa qualificazione è dovuta al collegamento con una spesa pubblica, al riferimento a un presupposto economicamente rilevante e alla doverosità della prestazione, mancando, in relazione ai servizi resi, un rapporto sinallagmatico.
Con la sentenza numero 69 del 2017 la Corte Costituzionale definisce il contributo quale prestazione patrimoniale imposta, soggetta a riserva di legge circa la sua quantificazione. La sufficiente definizione degli elementi della contribuzione da parte della normativa primaria viene vagliata alla luce dell’art 23 della Costituzione in relazione al rispetto della riserva di legge. L’uguaglianza della contribuzione viene invece vagliata alla luce dell’art. 3 della Costituzione.
L’entità del contributo sarebbe definita in maniera proporzionata e ragionevole in quanto non determinata in via unilaterale dall’Autorità. L’adeguatezza della quantificazione risulta dalla correlazione ‘’al fabbisogno complessivo della medesima, risultante dai bilanci preventivi e dai rendiconti della gestione, soggetti al controllo della Corte dei conti e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale‘’.
Secondo la Corte Costituzionale i soggetti tenuti al versamento sarebbero i ‘’gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’’, nei confronti dei quali l’ART abbia effettivamente posto in essere le attività. Quindi gli obbligati non sono coloro che fanno parte del mercato dei trasporti ma ‘’ coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali’’ secondo il principio del ‘’no taxation without representation’’.
In relazione alla procedura per la quantificazione, essendo previsto l’intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell’economia e delle finanze quale ‘’ significativo argine procedimentale alla discrezionalità dell’ART ‘’, la Corte conferma l’assenza di profili critici. L’ulteriore coinvolgimento delle associazioni di categoria garantirebbe il carattere partecipativo della procedura.
L’identificazione della base imponibile nella generica nozione di ‘fatturato’ risulta, secondo il Giudice costituzionale, passibile di integrazioni e precisazioni, sulla base di criteri tecnici.
Proprio sulla base dei principi individuati nella sentenza numero 69 del 2017, l’Autorità di regolazione dei trasporti aveva approvato la delibera n. 75/2017, generatrice di un contenzioso in relazione alle categorie incise dal prelievo.
Nel medesimo periodo, l’articolo 16 della legge n. 130 del 2018, in conversione del D.L n. 109 del 2018, “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze” va a sostituire l’art. 37 del D.L. n. 201 del 2011, comma 6, lett. b). La novità riguarda l’estensione del contributo anche in relazione agli ‘’ operatori economici operanti nel settore del trasporto e per i quali l’Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività. Un’ulteriore innovazione riguarda la previsione di soglie di esenzione determinate dalle dimensioni del fatturato.
Il recepimento della nuova normativa avveniva con la delibera numero 141 del 2018 (la “Delibera”) su “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di regolazione dei Trasporti per l’anno 2019”.
Dunque nella quantificazione del contributo l’ART deve fare riferimento all’art. 37 “Liberalizzazione del settore dei trasporti” del D.L. numero 201 del 2011 secondo quanto previsto dalle due formulazioni della lettera b del comma 6. La prima, successiva alla modifica di cui all’articolo 36, comma 1, lettera e), num. 2) del D.L. numero 1 del 2012, dispone che il contributo sia versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati ‘’in misura non superiore all’uno per mille del fatturato derivanti dall’esercizio delle attività svolte percepiti nell’ultimo esercizio. Il contributo è determinato annualmente con atto dell’Autorità, sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Nel termine di trenta giorni dalla ricezione dell’atto, possono essere formulati rilievi cui l’Autorità si conforma; in assenza di rilievi nel termine l’atto si intende approvato”.
La seconda a seguito dell’intervento dell’articolo 16 comma 1, lettera a-ter) del D.L. 109 del 2018, secondo cui il contributo questa volta sarebbe invece versato ‘’ dagli operatori economici operanti nel settore del trasporto e per i quali l’Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge (..)’’.
Dunque l’intervento normativo del 2018 amplia la platea delle imprese tenute alla contribuzione. Inizialmente l’onere era a carico dei soli soggetti gestori, successivamente, a seguito del D.L. n. 109 del 2018, va a ricadere anche sugli operatori economici.
Con riferimento al caso di specie si afferma quindi che i gestori concessionari autostradali sono assoggettabili alla contribuzione in favore dell’Autorità di regolazione dei trasporti. Infatti la disciplina ‘’particolare’’ di riferimento per gli imprenditori del settore autostradale è prevista all’art. 37, comma 2, D.L. n. 201 del 2011, lett. g) secondo cui l’Autorità ha ‘’potere di stabilire per le nuove concessioni sistemi tariffari dei pedaggi; (…) definire gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione; a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove concessioni; a definire gli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali, allo scopo di promuovere una gestione plurale sulle diverse tratte e stimolare la concorrenza per confronto”.
Le previsioni di cui alla lett. g) ricalcherebbero poteri già contenuti alla lett. a), riguardante la regolamentazione generale delle infrastrutture di trasporto. Le attribuzione già presenti alla lett. a) consistono nel garantire l’efficienza produttiva delle gestioni, mantenere condizioni di accesso eque e assicurare il contenimento dei costi.
Secondo il Consiglio di Stato la ‘’particolarità’’ della disciplina va ad evidenziare il rapporto di specialità che rileva tra gli obiettivi generali perseguiti dall’ART e la specifica disciplina del settore autostradale. Il Consiglio di Stato afferma inoltre che l’art. 37, comma 2, lett. g) subisce un’interpretazione estensiva in relazione all’espressione ‘’ nuove concessioni’’, essendo da escludere che la disposizione si ponga come limite all’esercizio delle funzioni regolatorie svolte dall’Autorità.
In conclusione il Consiglio di Stato ritiene assoggettabili al contributo anche gestori, gli operatori e i beneficiari operanti nel settore autostradale relativamente a tutte le concessioni indipendentemente dalla data. Mentre all’inizio i soggetti incisi erano solo i ‘gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati’, le restanti imprese risultano tenute al versamento della contribuzione dal 2019, ossia a seguito della modifica normativa.
