di Andrea Renzi
22/01/17
- Le Service Central de la prévention contre la corruption (SCPC) – 2. L’avvento de l’Agence française anticorruption – 3. Le lanceurs d’alerte – 4. Dei particolari obblighi imposti alle grandi società – 5. La regolamentazione dei “représentants d’intérêts”
- Le Service Central de la prévention contre la corruption (SCPC)
L’ordinamento francese, capostipite della tradizione di civil law, in relazione ai sistemi anticorruzione è particolarmente affine a quello italiano. Il primo intervento in tale ambito risale al 1993 con l’istituzione del Service Central de la prévention contre la corruption (SCPC) ad opera della LOI n° 93-122 del 29 gennaio dello stesso anno, tale organo è stato ad oggi sostituito dall’Agence française anticorruption con la LOI n° 2016-1691 del 9 dicembre 2016 relativa alla trasparenza, alla lotta alla corruzione e alla modernizzazione della vita economica.
Originariamente il Service Central si poneva come una struttura interministeriale facente capo al ministro della Giustizia, formata da magistrati degli ordini giudiziali, finanziari o amministrativi, e da impiegati statali provenienti dai diversi ministeri (Economia, Interno, Giustizia, Pubblica istruzione). Tale organo era titolare dei seguenti compiti: centralizzazione e trattamento dei dati che riguardano i fatti di corruzione e la loro prevenzione (1), consiglio e supporto alle autorità amministrative e giudiziali, sensibilizzazione e formazione sui temi ad esso preposti, gestione delle collaborazioni internazionali.
Rispetto al primo compito le informazioni così raccolte venivano elaborate in un resoconto annuale contenente anche proposte di riforme nella materia, messo a disposizione del Primo Ministro e del Ministro della giustizia e successivamente reso pubblico. Le attività di consiglio invece venivano qualificate come la possibilità da parte di varie istituzioni di richiedere una valutazione al SCPC e di cooperare nelle attività di sostegno logistico e tecnico alla giurisdizione in ambito di corruzione (2). Riguardo la sensibilizzazione invece, bisogna osservare come questa venisse rivolta principalmente ad imprese francesi, pubbliche e private, operanti in campi ritenuti particolarmente sensibili (3). Tale attività aveva, quindi, come destinatari operatori di settore e non la generalità dei cittadini, con evidente mancanza di un intervento culturale programmatico in merito ai fatti di corruzione. L’ultima area di operatività era rivolta ad una attività di rappresentanza e cooperazione in ambito internazionale e specificamente nei rapporti con i gruppi di lavoro creatisi con le grandi convenzioni internazionali (4).
- L’avvento de l’Agence française anticorruption
L’intervento del 2016 invece ha considerevolmente modificato ed esteso tali funzioni anche in un’ottica che sembrerebbe valida al fine di omogeneizzare gli istituti di prevenzione e lotta alla corruzione nell’area europea. Come sopra accennato il SCPC è stato sostituito da una vera e propria agenzia anticorruzione la quale, pur continuando a fare capo al Ministro della Giustizia, acquisisce considerevole indipendenza, rendendosi immune ai condizionamenti politici del governo. Tale organo ha competenza nazionale e rispetto al suo predecessore acquisisce i compiti di prevenzione e individuazione di atti di corruzione, traffico d’influenza, concussione, appropriazione indebita di fondi pubblici e favoritismi, mediante il supporto alle istituzioni originariamente competente e agli individui che si trovino parte di tali atti.
L’agenzia è guidata da un un magistrato fuori ruolo nominato con decreto del Presidente della Repubblica per una durata di sei anni; in capo a tale individuo sono poste garanzie di inamovibilità proprio per permetterne la totale indipendenza, è difatti impedita la rimozione dal servizio se non per sua richiesta o in caso di incapacità o mancanza grave. Nello svolgimento delle sue funzioni inoltre non riceve ne richiede istruzioni da alcuna autorità amministrativa o governativa, proprio al fine di mantenerne la completa autonomia.
Ma veniamo ora ai singoli compiti affidati a tale agenzia: l’organo partecipa al coordinamento amministrativo riguardo alla raccolta e diffusione di informazioni per prevenire e rilevare fattispecie corruttive, riprendendo in parte quanto già compiuto dalla SCPC, sulle stesse materie elabora raccomandazioni rivolte alle persone giuridiche di diritto pubblico e di diritto privato, tali atti devono essere calibrati sulle dimensioni dell’ente e sulla natura dei rischi individuati con un costante aggiornamento, superando teoricamente l’applicazione meramente formale di piani di prevenzione che è il limite implicito tipico di tali strumenti. Inoltre, viene attribuito un potere attivabile d’ufficio o su segnalazione dei membri del governo o di altre autorità rispetto al controllo e alla valutazione dell’efficacia e della qualità delle misure adottate da tutte le persone giuridiche, sia di diritto pubblico che di diritto privato. La validità di tale potere e l’autonomia dell’Agenzia vengono rafforzati da specifiche facoltà, attuabili mediante autorizzazione del Conseil d’Etat, di raccolta documenti e di qualsiasi informazione utile, con eventuale verifica in loco della veridicità di quanto appreso (5). Viene inoltre confermato anche in questo nuovo organo il compito di redazione del rapporto annuale attraverso l’analisi dei dati raccolti riguardo ai fatti di corruzione.
- Le lanceurs d’alerte
Oltre alla ristrutturazione e rinnovazione dell’organo titolare della prevenzione, la LOI n° 2016-1691 interviene anche in altri ambiti quali ad esempio la tutela del lanceurs d’alerte, versione francese dell’istituto del whistleblower, cioè della persona fisica che denunci attività corruttive o di maladministration all’interno dell’ente di appartenenza di cui è personalmente a conoscenza (6). Qualora la segnalazione intervenga secondo le norme della legge in analisi sono escluse le conseguenze penali relative alla violazione, la quale ovviamente deve essere proporzionale alla denuncia effettuata, di segreti protetti dall’ordinamento, ad esclusione dei fatti coperti da segreto di Stato, segreto medico o segreto rivolto agli atti difensivi tra avvocato e assistito. Egualmente viene assicurata la confidenzialità e la riservatezza rispetto all’identità e agli elementi necessari per l’individuazione della stessa, salvo che nei confronti della magistratura che debba intervenire nella fattispecie o con il consenso dell’interessato, a pena di una pensante ammenda, in tutti i casi venga osservato l’iter procedimentale di segnalazione. Ma lo scopo principale di tale istituto è la protezione dalle ripercussioni in caso di avvenuta segnalazione, per questi motivi viene previsto un divieto di sanzionamento, discriminazione, licenziamento o esclusione dall’assunzione o da periodi di formazione o stage nei confronti di coloro che procedano alla segnalazione e in ragione di questa; opera inoltre una inversione dell’onere della prova rispetto alla dimostrazione di legittimità e non discriminatorietà della misura.
Ovviamente affinché operino tali tutele bisognerà che il lanceurs abbia operato nei parametri stabiliti dalla legge, è difatti previsto un apposito obbligo di previsione di specifici procedimenti di segnalazione da parte delle singole persone giuridiche di diritto pubblico o privato con più di cinquanta dipendenti e le amministrazioni pubbliche. In linea generale è invece definita la corrispondenza con l’istituto nei casi di segnalazione operata verso un superiore gerarchico o verso il datore di lavoro. In mancanza di risposta o diligenza di questi ultimi, o in caso di urgenza, la comunicazione può essere data all’autorità giudiziaria, l’autorità amministrativa o agli ordini professionali, in caso di silenzio da parte anche di queste, perdurante da più di tre mesi, il rapporto può essere reso pubblico.
- Dei particolari obblighi imposti alle grandi società
Per le società che impiegano oltre cinquecento dipendenti o un fatturato consolidato superiore a 100 milioni di euro, oltre alla specifica procedura su menzionata relativa alla segnalazione dell’illecito, sono previsti ulteriori obblighi quali la predisposizione di codici di condotta con annessi sistemi sanzionatori autonomi, una mappa del rischio, delle procedure di controllo contabile interne o esterne, destinate a garantire che libri, registri e conti non siano utilizzati per nascondere la corruzione o il traffico d’influenza, così come è anche previsto un programma di formazione per i dirigenti e per il personale più esposto a rischi di corruzione e traffico d’influenza illecita. La responsabilità riguardo tale predisposizione è posta in capo ai Presidenti e amministratori delegati ed il controllo di questa è deputato all’ Agence française anticorruption (7). Quest’ultima potrà in prima battuta emettere, ad opera del proprio Presidente, un avvertimento per i dirigenti della società e, successivamente, in caso di ulteriore inerzia potrà emettere sanzioni amministrative nei confronti dell’ente.
- La regolamentazione dei “représentants d’intérêts”
Un ulteriore settore di interesse è rivolto alla trasparenza dei rapporti tra “représentants d’intérêts” (8), cioè persone giuridiche di diritto privato o associazioni pubbliche impegnate in attività di impresa in grado di influenzare delle decisioni pubbliche per la loro rilevanza, e detentori dei poteri pubblici (9). Viene infatti imposta la predisposizione di un apposito database pubblico e liberamente accessibile contenente un preciso elenco di informazioni volte a permettere la qualificazione dell’attività economica compiuta dal rappresentante, i responsabili della stessa e gli specifici rapporti tra individui collegabili al gruppo di pressione e membri del governo o del gabinetto ministeriale o altri specifici e determinati pubblici ufficiali(10).
La riforma appena descritta è stata anche sottoposta al vaglio di costituzionalità ad opera del Conseil constitutionnel il quale è intervenuto con la decisione n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016 e nonostante l’eliminazione per incostituzionalità di alcuni articoli, né è stato sostanzialmente mantenuto e confermato l’assetto originario, con la maggiore stabilità derivante da una pronuncia di tal genere.
- Conclusioni
In conclusione possiamo osservare come le consistenti somiglianze tra l’agenzia francese e quella italiana, pur non permettendo una completa sovrapposizione dei due istituti, lasciano intendere una tendenziale omogeneizzazione degli strumenti di prevenzione. Possiamo inoltre osservare quanto sempre più diffuso sia l’affidamento a sistemi amministrativi con poteri fortemente incisivi per contrastare la corruzione, questo soprattutto per impedire un costante intervento “in ritardo” dell’ordinamento, cioè a fattispecie corruttiva verificatasi, tipico della tutela penale.
Note
- Intesa come prevenzione di atti di corruzione attiva e passiva; di traffico d’influenze commessi da funzionari pubblici o da qualsiasi altra persona; di concussione o di violazione della libertà e dell’uguaglianza dei candidati in appalti pubblici.
- Pur non risultando questa come perizia ai sensi della procedura penale
- Particolarmente nell’ambito di protocolli di scambio d’informazioni, di formazione, di partecipazione ai gruppi di lavoro con le organizzazioni professionali, o ancora d’aiuto all’elaborazione di codici deontologici.
- Ulteriori informazioni rispetto a tale organo disponibili sul sito del ministero della giustizia francese all’indirizzo http://www.justice.gouv.fr
- Le informazioni così ottenute saranno ovviamente vincolate da segreto professionale, se non utili alle finalità dell’Agenzia e non necessitanti una segnalazione all’autorità giudiziaria. LOI n° 2016-1691, article 4
- Per utilizzare le parole della LOI n° 2016\1691: “Un lanceur d’alerte est une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance”
- Nello specifico al corpo del “comitato delle sanzioni” formato in seno all’Agenzia
- Traduzione francese del più utilizzato termine lobby
- L’art 18-2 della LOI n° 2013-907 du 11 octobre 2013, coì come modificata dalla LOI n° 2016-1691 all’articolo 25 definisce specificamente e molto nel dettagli le caratteristiche attribuibili a ciascuno dei due settori in analisi
- Elenco dei dati sottoposti a repertorio contenuto nell’art 18-3 della LOI n° 2013-907, così come modificata alla LOI n° 2016-1691 all’articolo 25
