di Ginevra Rebecchini
17/03/2017
La politica di concorrenza è considerata, sin dalla creazione della Comunità Europea, uno strumento essenziale al raggiungimento dei fini posti dal progetto europeo. Di quest’ultima si occupa la Commissione europea insieme alle Autorità Antitrust Nazionali incaricate di applicare direttamente le norme nazionali ed europee a tutela della concorrenza, oggi contenute all’intero del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) agli articoli 101-109.
Nello specifico, l’attività di tutela della concorrenza in capo alla Commissione è svolta da uno dei trentatré dicasteri di cui è composta: la Direzione Generale della Concorrenza, oggi presieduta da Johannes Laitenberger, dietro la direzione politica della commissaria Margrethe Vestager.
Dal 2015 a oggi la Direzione Generale ha concluso 1571 procedimenti, di cui 6 in materia di intese, 8 in abusi di posizione dominante, 791 in materia di concentrazioni tra imprese, e 777 procedure nell’ambito degli aiuti di stato.
Dei sei procedimenti aperti in materia d’intese, la commissione ha applicato sanzioni alla totalità di questi casi, per un valore di 3.898.153.000,00 €.
Al contrario nell’ambito degli abusi di posizione dominante il 50% delle istruttorie aperte sono state concluse con l’accettazione di impegni da parte della DG concorrenza, senza l’accertamento dell’illecito; nel 37,5% dei casi, la commissione ha invece rilevato la mancanza di una violazione alle norme europee; mentre solo in un caso è stata applicata la sanzione pari a 6.000.000,00 €.
Nell’ambito degli abusi di posizione dominante, l’unica sanzione applicata dalla DG concorrenza è stata nei confronti della società austriaca Alstoff Recycling Austria Aktiengesellschaft (“ARA”), per la violazione dell’articolo 102 del TFUE nel mercato della gestione dei rifiuti d’imballaggio, emanata il 20 settembre 2016.
Nel luglio del 2011 la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004, a seguito della denuncia da parte della società Eva Gmbh, volto ad accertare il presunto abuso di posizione dominante posto in essere da marzo 2008 ad aprile 2012.
Le risultanze dell’attività istruttoria condotta hanno evidenziato che ARA aveva posto in essere un’infrastruttura di raccolta nazionale, gestendo un sistema di “esenzione”, effettuato tramite la raccolta e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio per conto degli stessi produttori di merci; esonerandoli, in tal modo, dalla raccolta e dal riciclaggio di quei rifiuti. Il servizio era prestato verso il corrispettivo del pagamento di un canone.
L’infrastruttura creata da ARA non poteva essere duplicata a causa della normativa allora vigente in Austria, la quale stabiliva che per entrare all’interno del sistema dell’esenzione, un’impresa avrebbe dovuto provare la copertura nazionale del servizio di raccolta, al fine di ottenere le autorizzazioni necessarie dal ministero federale austriaco dell’agricoltura, della selvicoltura, dell’ambiente e della gestione delle acque.
Questo ha condotto ARA a essere l’unico sistema di esenzione operante all’interno del mercato nazionale, e di godere, al suo interno, una posizione di dominanza.
I concorrenti dell’impresa, al fine di svolgere anch’essi la fornitura del servizio, erano quindi costretti a richiedere l’accesso all’unica infrastruttura non replicabile. L’abuso della posizione dominante da parte di ARA è consistito nell’aver negato ai propri concorrenti la possibilità di accedere alla propria infrastruttura, impedendo a questi ultimi di entrare ed espandersi all’interno del settore.
La Commissione ha concluso l’istruttoria accertando l’illeceità del comportamento e applicando alla società austriaca una sanzione pecuniaria pari a 6.015.000,00 €.
Peculiarità di questo caso sono state le modalità seguite dalla Commissione nel comminare l’ammenda. Il 21 luglio 2016 la società ARA ha presentato un’offerta formale di cooperazione in cui ha riconosciuto le proprie responsabilità, e dove ha proposto delle misure al fine di evitare che l’infrazione potesse ripetersi nel futuro. Tutto ciò ha condotto la Direzione Generale della concorrenza ad applicare alla società una riduzione dell’importo dell’ammenda pari al 30%.
Con tale riduzione la Commissione ha avvicinato la decisione a quo all’istituto del “settlement”. Quest’ultimo è un meccanismo di risoluzione alternativo delle controversie introdotto nel diritto comunitario nel 2008 all’interno del regolamento (CE) n. 622; disciplina che è tuttavia applicabile solamente ai cartelli. Tramite i settlement la Commissione e le imprese possono giungere a un accordo per risolvere celermente l’esito dell’istruttoria, e applicare alle società uno sconto del 10% della pena pecuniaria ipotizzata per la fattispecie.
La Commissione ha emanato in seguito alla decisione una short notice al fine di spiegare il ragionamento seguito nell’adozione della sanzione per la società ARA. Ha spiegato l’istituzione che, in materia di abusi di posizione dominante, non esiste ancora un meccanismo premiante per i soggetti che cooperano, e facilitano i lavori della commissione nell’accertamento delle infrazioni. È quindi necessario permettere che anche all’interno di queste fattispecie sia possibile l’applicazione di una riduzione delle sanzioni qualora le imprese cooperino, come è già previsto nell’ambito dei cartelli da una disciplina ad hoc.
La sanzione di ARA è stata quindi giustificata alla luce del paragrafo 37 delle linee guida della Commissione sulle sanzioni (2006), nel quale è previsto che “nonostante i presenti orientamenti espongano la metodologia generale per la fissazione delle ammende, le specificità di un determinato caso, o la necessità di raggiungere un livello dissuasivo possono giustificare l’allontanamento da tale metodologia”.
In materia di violazioni all’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea la Commissione, nel luglio del 2016, ha emanato un’ammenda esemplare nel settore della produzione degli autocarri pari a 2,9 miliardi di Euro, al fine di sanzionare un cartello rimasto in vigore fra le parti dal 1997 al 2011.
Con tale provvedimento, spiega la commissaria Margrethe Vestager responsabile della politica della concorrenza, la commissione ha inteso mandare un chiaro messaggio alle imprese, circa l’inammissibilità dei cartelli all’interno del mercato europeo.
Il trasporto di merci su strada è un settore importante del commercio. A livello europeo contiamo la presenza di circa 30 milioni di autocarri sulle nostre strade, e il cartello posto in essere da MAN, Daimler, DAF, Iveco, e Volvo/Renault, concerneva la produzione dei nove decimi degli autocarri medi e pesanti costruiti in tutta Europa. Quest’ultimo per quattordici anni ha consentito alle imprese di porre in essere accordi collusivi in materia di prezzi, e di trasferimento sui clienti dei costi di adeguamento alla normativa europea in materia di emissioni, rimpiazzando quasi integralmente all’interno del settore la concorrenza con un cartello.
Le condotte illecite si sono protratte fino al 2014, anno in cui la Commissione ha eseguito delle ispezioni senza preavviso presso le imprese, a seguito della denuncia da parte della società Man (anch’essa parte della condotta collusiva).
L’istruttoria condotta dalla Commissione ha mostrato che l’inizio del cartello ha avuto luogo a Bruxelles nel 1997, tramite l’incontro dei manager dei produttori di autocarri. Da quel momento, gli alti dirigenti delle società in questione hanno tenuto regolarmente incontri al fine di gestire il cartello.
La situazione è mutata nel 2004 quando è cambiato l’approccio al cartello stesso: agli incontri non hanno più preso parte i manager delle società, ma è stato organizzato tramite le affiliate tedesche dei produttori degli autocarri, e i rapporti si sono intrattenuti tramite email.
La Commissione ha addebitato alle imprese di aver coordinato i prezzi delle “gross list”, in altre parole il valore di un prodotto all’uscita degli stabilimenti di produzione, il cui prezzo finale è sottoposto ad aggiustamenti in base alle necessità locali e nazionali. Le società si sono di fatti accordate al fine di elevare tali listini di prezzi.
Ulteriore capo d’accusa ha avuto ad oggetto le nuove tecnologie di riduzione delle emissioni, in cui la condotta illecita non è consistita nell’aver eluso la sempre più stringente normativa europea, ma nell’aver ritardato l’introduzione di tali tecnologie, e nell’aver trasferito sui consumatori i prezzi di queste ultime.
La sanzione applicata da parte della Commissione è stata determinata in base alla durata del cartello, della sua portata geografica e dalla quota di mercato detenuta dal complesso delle imprese coinvolte nella condotta illecita; la cifra complessiva ha subito in seguito ulteriori riduzioni influenzati dai comportamenti adottati da ciascuna delle parti.
In particolare la Società Man, che ha denunciato la presenza del cartello, ha ottenuto l’immunità totale, evitando in tal modo una sanzione pari a 1,2 miliardi di euro. Le società Volvo/Renault, Daimler e Iveco hanno ottenuto rispettivamente una riduzione del 40%, 30%, e 10% in base alla comunicazione della Commissione sul trattamento favorevole, riduzione determinata in funzione del momento in cui le imprese hanno cominciato a collaborare, e nell’utilità delle prove da esse fornite, nella dimostrazione dell’esistenza del cartello.
Le società hanno infine ottenuto un successivo sconto della sanzione pari al 10%, avendo queste ultime ammesso la loro partecipazione alla condotta illecita, e assumendone la responsabilità (riduzione applicata in base alla comunicazione della Commissione del 2008 sulle transazioni).
La Commissione ha così inflitto un’ammenda record, come la definisce la commissaria Vestager, pari a 2.926.499.000,00 €, il doppio della precedente sanzione record nell’ambito di cartelli applicata nel 2012 di 1.470.515.000 €, nei confronti dei maggiori produttori di Televisioni (Chunghwa2, Samsung SDI, Philips, LG Electronics, Philips and LG Electronics2, Technicolor, Panasonic, Toshiba, Panasonic Toshiba and MTPD2, Panasonic and MTPD2).
Di seguito le ammende comminate a ciascun’impresa:
| Riduzione a norna della comunicazione sul trattamento favorevole | Riduzione a norma della comunicazione concernente la transazione | Ammenda (Euro) | |
| MAN | 100% | 10% | 0 |
| Volvo/Renault | 40% | 10% | 670.448.000 |
| Daimler | 30% | 10% | 1.008.766.000 |
| Iveco | 10% | 10% | 494.606.000 |
| DAF | – | 10% | 752.970.000 |
| Totale: | – | – | 2.926.499.000 |
Un ulteriore importante provvedimento della Commissione a tutela dell’art 101 del TFUE è stato adottato nel dicembre del 2016, nei confronti di tre colossi internazionali del credito, HSBC, Crédit Agricole e JP Morgan Chase, assoggettati a una sanzione di quasi mezzo miliardo di euro, per aver istituito un cartello sui derivati.
Le indagini della Commissione sono cominciate a seguito d’ispezioni senza preavviso presso le sedi delle banche nell’ottobre del 2011 attuate in seguito alla denuncia della condotta anticoncorrenziale da parte di Barcalys, uno degli istituti partecipanti al cartello in questione. L’istruttoria è stata in seguito formalmente avviata nel marzo del 2013.
Una prima parte di questo procedimento si è concluso nello stesso anno, quando quattro delle sette banche coinvolte (Barclays, Deutsche Bank, Société Générale e Royal Bank of Scotland) hanno ammesso le proprie responsabilità, e hanno collaborato con la Commissione al fine di accertare l’esistenza dell’infrazione, ottenendo in tal modo una riduzione della pena, in funzione del leniency programme della Commissione adottato nel 2006.
Al contrario le restanti HSBC, Crédit Agricole e JP Morgan Chase,si sono rifiutate di cooperare, costringendo la DG Concorrenza a proseguire nelle proprie indagini.
Queste ultime hanno rilevato come dal settembre del 2005 al maggio del 2008, le sette banche hanno costituito un accordo tramite dei contatti regolari con l’obiettivo di falsare l’Euribor, acronimo di Euro Inter Bank Offered Rate (tasso interbancario di offerta in euro). L’Euribor è un indice di riferimento, che indica il tasso d’interesse medio delle transazioni finanziarie tra le principali banche europee; quest’ultimo viene determinato giornalmente dalla European Banking Federation (EBF), tramite delle quote presentate da un comitato di banche, di cui fanno appunto parte i sette istituti partecipanti al cartello. Tramite lo scambio d’informazioni sensibili, sottoponevano le suddette quote, al fine di aumentare o diminuire il tasso Euribor, secondo l’utilità che ne avrebbero ricavato.
Ad esempio qualora uno dei cartellisti avesse ricevuto un pagamento in base all’Euribor, l’istituto avrebbe avuto interesse a far aumentare il tasso di quest’ultimo. Al contrario qualora fosse egli stesso obbligato per una somma di denaro nei confronti di un altro istituto, avrebbe ottenuto un Euribor inferiore. Ciò che permetteva un’enorme differenza nei flussi monetari delle banche.
Ne è un esempio concreto ciò che è avvenuto il 19 marzo del 2007, in cui i cartellisti da settimane, si sono accordati al fine di proporre delle quote che avrebbero abbassato l’Euribor, e di fatto la strategia ha funzionato come è stato in seguito rilevato dalla Commissione quando ha rinvenuto numerose chat , in cui le parti si congratulavano le une con le altre dell’operazione andata a buon fine.
La Commissione ha concluso l’istruttoria applicando una sanzione a tutti e tre gli istituti di credito: 114.000.000 € per Crédit Agricole, 33.000.000 € per HSBC e 337.000.000 € nei confronti di JP Morgan, per un totale di 485 milioni di euro. Sanzioni che sono state quantificate in base al valore delle vendite degli istituti, alla durata della partecipazione al cartello, e in funzione della portata geografica dell’intesa.
Questa decisione ha inteso mandare un chiaro messaggio: “Banks, like all companies, have to respect Eu Competition rules” (Margrethe Vestager, 2016, Comunicato stampa del caso N. 39914).
