30/10/2023
A cura di Gian Marco Ferrarini
Il 13 Luglio scorso la Corte di giustizia dell’Unione europea si è espressa con un’importante sentenza (causa C-106/22) relativamente ad una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull’interpretazione dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE, nella parte in cui autorizza gli Stati membri ad adottare misure restrittive dei movimenti di capitali giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.[1]
Nello specifico, la questione sollevata dal giudice del rinvio concerne la compatibilità con il diritto comunitario della normativa nazionale ungherese istitutiva di un meccanismo di controllo sugli investimenti esteri.
La vicenda trae origine dalla decisione da parte della Xella Magyarorszag (“Xella”), una società di diritto ungherese facente parte di un gruppo di società la cui società capogruppo ha sede alle Bermuda, di acquisire il 100% delle quote della società target, la Janes ès Tàrsa (“Janes”), altra società di diritto ungherese la cui principale attività consiste nell’estrazione mineraria di talune materie prime di base. Proprio per la tipologia di attività svolta, la Janes è stata ritenuta dal governo ungherese “società strategica”.
L’acquisizione in oggetto è stata correttamente notificata al Ministro dell’Inovazione e della Tecnologia ungherese, il quale ha tuttavia deciso di vietarla sostenendo che qualora la Xella, qualificata come “investitore estero”, divenisse proprietaria della società target, ciò determinerebbe “un rischio a più lungo termine per la sicurezza dell’approvvigionamento di materie prime nel settore edile”, in particolare a livello locale. Resa edotta di ciò, la Xella ha prontamente contestato tale decisione, ritenendola integrante una “restrizione dissimulata alla libera circolazione dei capitali”.
Pronunciandosi sul caso, la Corte di giustizia ha ritenuto che l’acquisizione di cui trattasi non rientra nell’ambito di applicazione del regolamento (UE) 2019/542. Questo perché tale normativa rinvia agli “investimenti esteri nell’Unione”, e attraverso una interpretazione restrittiva dei punti 1, 2, 7 dell’articolo 2 del suddetto regolamento, la Corte afferma che debbano considerarsi investimenti diretti esteri solo ed esclusivamente quelli effettuati nell’Unione da imprese costituite o comunque organizzate conformemente alla legislazione di un paese terzo. Pertanto, nonostante l’assetto proprietario transfrontaliero, l’applicabilità del regolamento è stata categoricamente esclusa.
Tale lettura è di fondamentale importanza poiché non solo restringe notevolmente il campo di applicazione del regolamento, ma anche perché qualifica come europee quelle società costituite da soggetti non europei. Infatti, la Corte osserva che la presenza di una società extraeuropea all’interno della catena di controllo non costituisce elemento rilevante ai fini del riconoscimento dello status di società dell’Unione, che invece si fonda sul luogo della sede sociale e sull’ordinamento giuridico di appartenenza della società acquirente.
Al contrario, la normativa nazionale ungherese, ai sensi dell’’articolo 8:2 del Codice civile, si applica non solo all’ipotesi di investimenti diretti effettuati da una società di un paese terzo ma anche, come nel caso di specie, a quegli investimenti compiuti da società registrate in Ungheria o in un altro Stato membro nelle quali una società registrata in un paese terzo detiene una influenza maggioritaria. Di conseguenza, nulla esclude che possa trovare invece applicazione il meccanismo di controllo degli investimenti esteri previsto dalla normativa nazionale, collocandosi anche questo fuori dall’ambito di applicazione del regolamento comunitario.
Inoltre, sebbene il giudice del rinvio abbia chiesto di verificare la compatibilità della normativa nazionale ungherese alla luce dell’articolo 65 TFUE, in tema di libertà di circolazione dei capitali, la Corte ha rilevato che debba trovare applicazione un’altra libertà fondamentale, ossia quella di stabilimento. Questo perché secondo una costante giurisprudenza ricade nell’ambito di interesse delle norme in materia di libertà di stabilimento quella normativa nazionale destinata ad applicarsi alle partecipazioni che consentano alla società acquirente di esercitare un’influenza sulla gestione e sul controllo della società acquisita.
Ne consegue che la questione pregiudiziale deve essere esaminata solo prendendo in considerazione le disposizioni del Trattato TFUE in materia di libertà di stabilimento.
A tale riguardo, l’articolo 52, paragrafo 1, TFUE prevede che alla libertà di stabilimento possa derogarsi solo per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Tuttavia, la Corte specifica che l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza possono essere invocati solamente in caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività. Pertanto, tali motivi sono da interpretare restrittivamente. Tantomeno potrebbero invocarsi per ostacolare una delle libertà fondamentali dell’Unione, motivi di natura puramente economica connessi alla promozione dell’ economia nazionale o al buon funzionamento di quest’ultima. In generale, la Corte osserva che l’esercizio del potere di veto possa considerarsi legittimo ogniqualvolta questo trovi fondamento nell’esigenza di sicurezza dell’approvvigionamento o della fornitura di determinati prodotti e servizi, come ad esempio nel caso del petrolio, delle telecomunicazioni e dell’energia. Ciononostante, secondo la Corte, l’obiettivo della sicurezza dell’approvvigionamento di alcune materie prime di base, come la sabbia, la ghiaia e l’argilla, in particolare a livello locale, non può in alcun modo essere di ostacolo alla libera circolazione dei capitali, questo perché nel caso di specie è assente quella minaccia grave ed effettiva ad uno degli interessi fondamentali della collettività che avrebbe giustificato la deroga. Infatti, la Corte precisa che prima dell’operazione la Xella acquistava già circa il 90% della produzione delle materie prime della società target, e che il restante 10% era acquistato da imprese locali. Inoltre, tenuto conto del valore relativamente basso di tali materie prime di base rispetto alle loro spese di trasporto, non sembra ipotizzabile un rischio di esportazione di una parte rilevante della produzione anziché la vendita di dette materie prime di base sul mercato locale.
[1] G.Napolitano, La Corte di Giustizia boccia il Golden power ungherese. Lezioni per noi, Il Foglio, 10 Luglio 2023.
