In Europa qualcuno corre: l’evoluzione della giustizia amministrativa inglese

di Filippo Maria Longhi

12/02/16

Sommario:

1. La riforma inglese dei tribunals

2. Le prossime tappe in un motto: fairness, accessibility, efficiency

3. Un presupposto: migliorare i provvedimenti amministrativi

4. Uno strumento utile: l’Administrative Justice Forum

5. Conclusioni

1.La riforma inglese dei tribunals

Ogni storia ha un incipit: talvolta riguarda il ramo di un lago, tal’altra il compleanno del signor Bilbo Baggins. Nel nostro caso, si tratta di una legge promulgata pochi anni fa dalle Camere inglesi.

Nel 2007, infatti, il Tribunals, Courts and Enforcement Act ha ridisegnato completamente il sistema della giustizia amministrativa inglese, e aperto una fase di evoluzione che è appena cominciata e che guida in maniera ambiziosa i passi che in questo ambito tutti i Paesi europei stanno compiendo.

Con quell’atto, i numerosi tribunals sorti nel corso del Novecento come risposta alle mutate e crescenti esigenze della vita quotidiana dei cittadini (sanità, lavoro, immigrazione, proprietà, etc) sono stati ricondotti ad unità. Questa riforma, infatti, frutto del report di Sir Leggatt del 2001 (Tribunals for Users: One System, One Service), ha come conseguenza più evidente la costituzione di una struttura unica di tribunal, su due livelli: il First-Tier e l’Upper Tribunal.ⁱ

Una struttura unica, dunque, ma soprattutto separata dai dipartimenti governativi chiamati a prendere i provvedimenti: una cesura, parzialmente inedita nel sistema inglese, tra chi decide sul provvedimento e chi decide sul provvedimento. In Europa, tra gli studiosi continentali, si è infatti immediatamente sottolineata la piega verso il doppio binario tipico dei nostri sistemi (francese e italiano, in primis) forniti di un’apposita giurisdizione amministrativa. Ma credo che la riforma inglese vada ben oltre questo, e abbia già ampiamente superato questa tematica, lanciandosi alla scoperta di qualunque rimedio in grado di dare risposta pronta e adeguata alle esigenze degli amministrati.

Il legislatore inglese, nel compiere questo inizio di rivoluzione, ha giustificato le misure con i seguenti motivi: giustizia (separazione tra chi decide e chi giudica, che potrà perciò adempiere alla sua funzione nel migliore dei modi, senza condizionamenti né conflitti di interessi), fiducia (il fatto che a giudicare sia un terzo, imparziale ed estraneo alla vicenda, garantisce maggiormente la posizione del cittadino, il quale sarà più propenso a ricorrere e ad adeguarsi alla sentenza), feedback (la separazione tra chi prende le decisioni e chi controlla se siano corrette consente di correggere il tiro, fornendo indicazioni per migliorare le decisioni stesse).

Gli inglesi hanno infatti ben chiaro come il sistema di giustizia amministrativa debba avere un duplice scopo: permettere il reclamo da parte degli amministrati e migliorare la qualità delle decisioni dell’amministrazione, combattendo la cattiva amministrazione.

2. Le prossime tappe in un motto: fairness, accessibility, efficiency

La cosa entusiasmante, in tutto ciò, è che il legislatore inglese, non pago di quanto svolto, punta già a nuovi obiettivi: “our intention is now to move beyond structural reform, and separation of decision making from redress mechanisms, to making the independent administrative justice and tribunals system work more effectively and efficiently for its users and for the taxpayers who fund it”ⁱⁱ. Come dire: non ci basta aver ribaltato il sistema, razionalizzando strutture e procedure: ora vogliamo renderlo sempre più efficace ed efficiente. Vediamo le strategie elaborate per questi obiettivi.

Il sistema di giustizia amministrativa inglese si fonda su tre pilastri, costantemente ribaditi e posti a mo’ di stella polare quale punto di riferimento per verificare l’andamento di questa significativa evoluzione. Essi sono: fairness, accessibility, efficiency. E i prossimi passi della riforma si ispirano a questi caratteri.

“Col proposito di assicurare l’equità, ci aspettiamo che il sistema fornisca vie imparziali e tempestive di ricorso e di soddisfazione che confermino le norme di legge. L’equità deve essere consacrata in tutte le decisioni e in tutti i processi di risoluzione delle controversie, ed infine custodita dalla possibilità per l’individuo di cercare soddisfazione attraverso un tribunal o una corte.”ⁱⁱⁱ

“E’ necessario che i sistemi che garantiscono la giustizia nei provvedimenti amministrativi siano anche accessibili. E i processi, in quanto possibile, comprensibili e indagabili da ogni persona non formata nel diritto. Il pubblico deve essere aiutato a comprendere le decisioni che sono state prese nei suoi confronti, e provvisto di adeguati e trasparanti canali di soddisfazione che lo rendano capace di risolvere i propri problemi il più velocemente possibile. Le strutture e le procedure usate nella giustizia amministrativa devono focalizzarsi sui bisogni degli utenti.”^iv

“Infine, il sistema di giustizia amministrativa e dei tribunals deve puntare ad essere efficiente. Questo significa incentivare le pubbliche amministrazioni a prendere decisioni corrette sin dalla prima istanza e, dove la controversia dovesse sorgere, fornire adeguate forme di soddisfazione che permettano alle parti di risolvere il conflitto il più velocemente e semplicemente possibile. E’ necessario che i cambiamenti al sistema siano apportati avendo presente che il miglioramento dei servizi comporta anche una diminuzione dei costi.”^v

3. Un presupposto: migliorare i provvedimenti amministrativi

Uno sguardo attento e riformatore a questo sistema di giustizia non può trascurare una questione che si trova a monte, ovvero la qualità delle decisioni originarie prese dalle pubbliche amministrazioni, e di conseguenza il fenomeno della cattiva amministrazione. E questo è appunto uno degli obiettivi prioritari del programma strategico ideato dalle autorità inglesi. Una decisione scorretta, infatti, implica uno spreco in termini di risorse e di tempo.

Secondariamente, oltre a migliorare le decisioni, il Ministero punta anche a ridurre i ricorsi, fornendo strumenti alternativi che permettano di deviare su modalità più veloci e meno costose di riparazione della decisione iniziale.

Al fine di migliorare le decisioni delle pubbliche amministrazioni, ed evitare così il sorgere di controversie e il conseguente ricorso al sistema di giustizia amministrativa, si prevede di contare maggiormente, e in maniera sistematica, sui feedback che i tribunals – in seguito ai processi – sono in grado di dare a coloro che prendono le decisioni. Dal tribunal al decision maker, dunque.

Infine, sempre con lo scopo di ridurre il ricorso ai tribunals e all’intero sistema, andando così a incidere su costi e rapidità dei procedimenti, le autorità inglesi si ripromettono di puntare sulla “segnaletica”, ovvero sulla conoscenza da fornire agli utenti affinché sappiano quali strumenti sono posti a loro disposizione e scelgano così quello più adatto, tra rimedi alternativi, tribunals e corti.

In quest’ottica, è data grande importanza alla comunicazione digitale, per rendere le informazioni il più accurate, trasparenti e semplici possibile. Non si può negare che una rapida navigazione sul sito del governo inglese permetta di arrivare a qualche informazione uno abbia bisogno…

4. Uno strumento utile: l’Administrative Justice Forum

Nel Work Programme più volte citato del Ministero si individua anche uno strumento interessante: quello dell’Administrative Justice Forum. Alla ricerca di un continuo perfezionamento del sistema, ci si è dotati di una sede in cui possano confrontarsi esperti forniti da tutti i tribunals e organizzazioni che rappresentano gli utenti, allo scopo di fornire suggerimenti, osservazioni e informazioni al Ministero della Giustizia.

Gli obiettivi di questo apparato sono: la valutazione dell’andamento del sistema, con l’identificazione delle aree problematiche o delle good practice, e la sottoposizione, in via informale, di nuove misure da adottare.^vi

Il forum è promosso dal Ministero della Giustizia, ma ne è indipendente e si riunisce due volte all’anno. I verbali degli incontri sono pubblicati successivamente.

Il programma strategico del Ministero sulla riforma del sistema prevede anche sessioni specifiche con accademici, gruppi rappresentativi e reti di utenti su determinate tematiche.

5. Conclusioni

Dinanzi a tanta iniziativa, non si può che prendere atto di come l’ordinamento inglese sia all’avanguardia per ciò che riguarda non solo gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie (questo già si sapeva, e lo si deve anche alle radici di common law), ma anche la più tipica e continentale via giurisdizionale, proposta però con modalità sempre più chiare, accessibili ed efficaci.

Auspichiamo che l’Italia segua questi passi…