di Matteo Manocchio
11/03/16
Nel nostro Paese le crisi bancarie sono state molte ma sono state sempre gestite con successo attraverso modelli di gestione delle crisi basati sulla imprescindibile salvaguardia dei diritti dei depositanti che hanno da sempre sviluppato la convinzione che il deposito bancario fosse una relazione contrattuale priva di rischio.
Un ruolo essenziale nella gestione delle crisi è stato svolto dai fondi di garanzia dei depositanti, prima il Fondo Interbancario di tutela dei Depositanti (FIDT), costituito in forma di consorzio volontario nel 1987 fra tutte le banche italiane ad eccezione delle banche di credito cooperativo, poi, nel 1997, quando l’adesione di garanzia dei depositi era diventato un obbligo in conseguenza del recepimento della direttiva 94/19/CE, venne costituito il Fondo di Garanzia dei Depositi (FGD) delle banche di credito cooperativo. In tutti questi anni il sistema ha funzionato in modo più che soddisfacente, i Fondi hanno operato con successo e hanno svolto in modo egregio e intenso il loro ruolo realizzando forme di intervento innovative e differenziate.
Le cose tuttavia sono state destinate a cambiare con la grande crisi del 2008 che ha portato un coinvolgimento inevitabile dell’industria bancaria. Si è assistito, come sappiamo, a un capovolgimento delle “regole del gioco” con l’introduzione di principi essenzialmente diretti ad evitare l’utilizzo di “denaro del contribuente” nel salvataggio delle banche insolventi. E con questo mutamento dell’amministrazione delle crisi bancarie, è cambiato anche il ruolo e la funzione dei fondi di garanzia dei depositanti (Deposit Protection Schemes, DGS).
I DGS rappresentano, in particolare, uno dei tre pilastri dell’Unione Bancaria Europea ma, a differenza della vigilanza unica e del risanamento e risoluzione delle banche, affidate a una disciplina unica, la disciplina dei DGS, almeno per ora, è soltanto armonizzata ma non unificata, lasciando perciò ancora molte perplessità rispetto ai particolarisimi interni nazionali. Ciò che si può affermare, in via del tutto generale, è che con l’avvento del progetto di Unione Bancaria Europea, si è dimostrato che i DGS non sono in grado di intervenire efficacemente in una crisi sistemica ma occorre un sistema più completo e maggiormente integrato al fine di far entrare i DGS, unitamente ad altri presidi, nell’ambito della più rafforzata rete di protezione, o safety net. L’inserimento dei DGS in un sistema composito, di fianco ad altri protagonisti, comporta, come ha analizzato la dottrina, due effetti; anzitutto, alleggerisce la pressione su di essi, apprestando meccanismi addizionali ed efficaci per la gestione delle crisi bancarie, e in secondo luogo poi, aiuta a circoscrivere più chiaramente i compiti dei DGS attraverso strumenti previsti dalla DGSD (Deposit Guarantee Scheme Directive) e, dalla più nota, BRRD.
Il problema circa le modalità di intervento dei DGS, deve essere necessariamente affrontato sulla base di un esame comparativo della DGSD e della BRRD. Nel quadro generale occorre perciò verificare quali siano le possibilità dei DGS e cercare di capire cosa in concreto cambierà rispetto a quello che finora i due Fondi italiani hanno efficacemente fatto.
Occorre precisare anzitutto alcune questioni di carattere introduttivo: 1. Quando una banca è insolvente, l’alternativa da considerare in via normale è la sua liquidazione, secondo le ordinarie procedure nazionali. La risoluzione deve ritenersi, in via di principio, una eventualità di carattere eccezionale (preambolo 46 BRRD); 2. Il compito dei DGS è il rimborso dei depositi, eventuali interventi diversi devono ritenersi eccezionali e subordinati al ricorrere delle condizioni espressamente indicate nelle diverse sedi normative; 3. Soltanto il rimborso dei depositanti da parte dei DGS si sottrae alla disciplina degli aiuti di Stato.
L’utilizzo dei fondi dei DGS, ai sensi dell’art 11 della DGSD, indica le funzioni tipiche ed essenziali, ossia il rimborso dei depositi e il finanziamento della risoluzione, in conformità all’art.109 della BRRD. L’art.11 prevede tuttavia che gli Stati membri possano autorizzare i DGS a porre in essere misure alternative a quelle appena indicate al fine di prevenire il dissesto di una banca. Sembrerebbe così possibile un intervento pressoché uguale, se non simile, a quello fatto nel passato. In realtà, la disciplina europea detta stringenti condizioni di realizzabilità che limitano fortemente l’ambito di intervento dei DGS. Senza inoltrarci nell’illustrazione specifica delle condizioni (se ne contano all’incirca 6) è opportuno, invece, considerare che la disciplina dei DGS risente poi fortemente di ulteriori condizioni provenienti dalle norme in materia di aiuti di Stato, non richiamate direttamente dall’art.11 ma menzionate nei preamboli 3 e 16. Questo richiamo rappresenta per gli ordinamenti nazionali una sorta di memento, in primo luogo per la natura di disciplina di carattere generale (art. 107 e 108 del Trattato) ma anche perché la Commissione ha enunciato espressamente alcune considerazioni che riguardano prorpio i DGS e i loro interventi.
In particolare ci si riferisce alla Comunicazione della Commissione 2013/C 216/01 del 30 Luglio 2013 relativa all’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria. Uno dei principi cardine della comunicazione è che, prima di concedere aiuti per la ristrutturazione a favore di una banca, gli Stati membri dovranno garantire che gli azionisti e i detentori di capitale subordinato provvedano a fornire il necessario contributo (cd. burden sharing). La parte che interessa gli interventi dei DGS è contenuta nei paragrafi dal 63 all’86 e poggia sull’assunto che soltanto gli interventi dei DGS destinati al rimborso dei depositanti non costituiscono aiuti di Stato, mentre gli interventi diretti a favorire la ristrutturazione delle banche possono costituire aiuti di Stato, anche se i fondi provengono dal settore privato, se essi sono soggetti al controllo dello Stato e la decisione relativa al loro utilizzo è imputabile allo stesso. Sulla base proprio di questa Comunicazione, la Commissione ha avviato un procedimento nei confronti dell’Italia in relazione all’intervento effettuato dal FITD a favore di Banca Terscas, contestando che esso sia stato fatto in violazione della Comunicazione e in difetto di notifica. La Commissione, in particolare, ha aperto un’istruttoria nel Febbraio 2015 accertando in primo luogo che le contribuzioni erogate dalle banche aderenti al Fondo hanno natura obbligatoria e possono, pertanto, essere considerate risorse statali (mandato pubblico), in secondo, considerando il ruolo di Banca d’Italia, il processo decisionale è imputabile direttamente allo Stato. Così accertando la natura pubblica del FITD, si è dichiarato l’intervento DGS incompatibile con le regole del mercato interno sulla base anche della considerazione che lo stesso non sia stato accompagnato da misure di condivisione degli oneri a carico di azionisti e creditori subordinati (burden sharing).
Possiamo così affermare che il quadro regolamentare che attualmente regge l’intera macchina operativa ci induce alla conclusione che gli interventi dei nostri Fondi, destinati a favorire la ristrutturazione di banche in amministrazione straordinaria, saranno in futuro molto difficili se non del tutto impraticabili. Il legislatore nazionale dovrà farsi carico della disciplina delle misure alternative previste dall’art.11 della DGSD, consentendo ai fondi nazionali di adempiere alle condizioni organizzative e funzionali. Resta infine certamente molto aperto il tema degli aiuti di Stato, ma esso deve essere affrontato a livello più generale con la Commissione in termini di compatibilità piuttosto che in riferimento ai singoli interventi.
