di ANTONIA SALVATO
09/01/2018
Il sindacato giurisdizionale dell’attività amministrativa è da sempre un tema profondamente discusso esso è strettamente connesso all’evoluzione della democrazia e all’affermazione del principio di separazione dei poteri in ogni singolo Paese.
In Albania, durante il regime comunista (1946-1990), il controllo giurisdizionale era limitato agli atti amministrativi “individuali”, ossia adottati in casi specifici nei confronti di determinati individui. Non vi era, invece, la possibilità di sottoporre al sindacato del giudice i c.d. atti amministrativi “normativi”, adottati del Consiglio dei Ministri.
Il regime particolare a cui sono sottoposti gli atti amministrativi normativi è dovuto al fatto che questi, diversamente dagli atti amministrativi individuali, impongono regole generali per una molteplicità di individui: essi sono simili alle leggi e sono espressione della volontà politica del Governo.
Il controllo di questa categoria di atti amministrativi diviene possibile solo dopo la caduta del regime totalitario, a seguito della promulgazione della Costituzione della Repubblica Albanese, nel 1998, e del Codice del processo amministrativo del 1999.
Prima della riforma del sistema della giustizia amministrativa del 2012, il Codice del 1999 si limitava a prevedere l’esistenza degli atti amministrativi normativi, senza ulteriori specificazioni circa la loro disciplina. L’art. 1, infatti, affermava, da un lato, che le norme dello stesso Codice dovessero trovare applicazione nei confronti di tutti gli organi amministrativi, nell’adozione di atti amministrativi individuali; dall’altro, che i principi del Codice potessero essere applicati anche agli atti normativi, «nei limiti di quanto possibile per questi».
Il nuovo Codice del processo amministrativo, (legge n. 44/2015), all’art. 2, ripropone la stessa previsione del Codice del 1999, ma, all’art. 5, fornisce una definizione degli atti normativi: l’atto normativo è espressione della volontà di ogni autorità pubblica, che, nell’esercizio dei suoi poteri, regola uno o più rapporti giuridici creando norme generali di comportamento.
Tale definizione, in realtà, era già stata introdotta con la legge n. 49/2012 (Legge Albanese sulle Corti Amministrative), che prevede, inoltre, l’istituzione di uno specifico tribunale amministrativo. Prima della riforma, infatti, erano gli organi di giustizia civile ad operare un controllo anche sugli atti della Pubblica Amministrazione.
Gli atti normativi amministrativi del Consiglio dei Ministri e degli altri organi amministrativi, centrali e locali, in base a quanto previsto dal codice del processo civile, non potevano essere sottoposti ad un controllo giudiziario, a meno che non vi fosse la violazione di diritti e libertà fondamentali o di altri interessi individuali e comunque, ci si limitava ad un controllo di legittimità.
Si tenga presente che il testo costituzionale, all’art. 118, comma 1, prevede, in generale, che gli atti amministrativi devono essere emanati su base legislativa e in attuazione della stessa legge, e, all’art. 100, comma 1, statuisce che le direttive principali della politica generale dello Stato sono determinate dal Consiglio dei Ministri.
Sorge, dunque, un conflitto: da un lato, il controllo giudiziario di legittimità è indispensabile per rendere effettiva la tutela dei diritti dei cittadini, dall’altro, il rispetto del principio di separazione dei poteri impone che il giudice non possa sostituirsi al Governo nella determinazione della politica generale dello Stato.
Considerando che l’esecutivo può essere soggetto, nello svolgimento della sua attività, ad influenze politiche ed economiche, mentre il giudice ha la funzione di garantire l’imparzialità del sistema, non si può prescindere dall’esistenza di un controllo giurisdizionale sugli atti, seppur politici, dell’esecutivo.
Il nuovo giudice amministrativo, la Corte d’appello amministrativa, è attualmente competente a giudicare in prima istanza le controversie concernenti gli atti amministrativi normativi e a valutarne la legittimità. Le sue pronunce, diversamente dalle altre, hanno immediata efficacia di res iudicata, con effetti erga omnes (e non limitatamente alle parti della controversia).
Il problema, in ogni caso, non muta: come fa una corte a valutare la legittimità di un atto la cui adozione è affidata dalla Costituzione alla discrezionalità e alle scelte politiche del Governo?
Se il testo costituzionale prevede tale competenza, significa che vi sono alcune decisioni che possono essere meglio valutate a livello governativo, piuttosto che giudiziario. Il potere di giudicare sulle decisioni politiche dell’esecutivo, dunque, dovrebbe essere valutato caso per caso, anche se può essere affermata una regola generale.
Il sindacato sugli atti amministrativi normativi da parte della Corte d’appello amministrativa è limitato alla valutazione circa la loro ragionevolezza: l’organo giudiziario è chiamato alla valutazione delle circostanze del caso concreto. L’atto deve essere espressione di una scelta della Pubblica Amministrazione, in maniera conforme agli scopi della legge e in proporzione alla specifica situazione.
In Albania, dunque, come in altri sistemi di civil law, gli atti amministrativi adottati con ampio margine di discrezionalità sono comunque soggetti al controllo giurisdizionale. Il tipo di sindacato operato, tuttavia, non garantisce sempre un’effettiva tutela nei confronti degli individui, essendo i concetti impiegati nell’ambito del controllo («proporzionalità», «ragionevolezza») suscettibili di essere interpretati in maniera ampia e non univoca.
A fronte dell’inesistenza nel testo costituzionale e nel Codice del processo amministrativo di disposizioni che escludano in maniera assoluta il sindacato giurisdizionale sugli atti dell’esecutivo, si deve concludere che, nel Paese in esame, non vi sia spazio per la categoria degli atti politici, ossia quegli atti nei confronti dei quali non è permesso alcun tipo di controllo da parte del potere giudiziario.
