di Luca Petruzzi
20/02/17
Sommario: a) Origini Ombudsman b) Ombudsman o Mediatore europeo e diritto di denuncia; c) Cenni sull’Ombudsman italiano
a) Origini Ombudsman.
L’ombudsman è un istituto che nasce nel mondo scandinavo. Si tratta infatti di un termine svedese che letteralmente sta a significare “rappresentante” o “agente”. È stato istituito per la prima volta, come lo conosciamo noi oggi, nel 1809 proprio in Svezia (1) anche se possiamo affermare che la sua creazione non fosse per tutela dei cittadini, quanto piuttosto di un controllo sulla attività della pubblica amministrazione per conto del Parlamento.
In ordine cronologico, il secondo Paese a porre nel proprio ordinamento tale istituto fu la Finlandia e non è casuale tutto ciò, infatti il Paese fece parte del Regno di Svezia fino al 1809, quando passò sotto il dominio dell’impero russo e perciò le vicende storiche della Svezia e della Finlandia sono procedute parallelamente per molti secoli.
È utile riportare anche il terzo Paese in ordine di tempo (legge istitutiva del 1954, ultima modifica del 1996), la Danimarca, che ha permesso l’entrata dell’istituto in esame nel proprio ordinamento, in quanto risulta essere il modello a cui l’attuale Mediatore europeo si è maggiormente ispirato. L’ombudsman danese ha sostanzialmente il compito di supervisionare l’amministrazione civile e militare, ad eccezione dei Tribunali ed ancora oggi svolge tale funzione di controllo verso i funzionari pubblici, ministri e ogni altro soggetto che realizza un’attività per conto dello Stato, ad eccezione sempre degli amministranti la giustizia; differenze rispetto al modello svedese, infatti quest’ultimo non ha poteri di supervisione in riferimento all’attività dei ministri mentre è adibito, invece, al controllo dei Tribunali. L’autorità viene nominata, o anche confermata, ad ogni inizio della legislatura da parte del Parlamento ed ha il compito di valutare, su richiesta o d’ufficio, se la Pubblica amministrazione rispetti la legalità nell’attività amministrativa e i principi di “buona amministrazione” creatisi in via di prassi. Il reclamo all’ombudsman danese si caratterizza per una serie di peculiarità: gratuità, non è necessaria l’assistenza legale, celerità, non è necessario uno specifico interesse ad agire. Egli oltretutto non annulla o modifica le decisioni delle autorità amministrative reclamate, può solo chiedere di modificare o di riesaminare il caso. Questo cosa comporta? In sostanza, c’è una fortissima tendenza ad accettare le “critiche” mosse dall’ombudsman danese, quasi come se le sue decisioni (consigli) avessero la stessa valenza di una pronuncia di un organo giurisdizionale (2).
b) Ombudsman europeo e diritto di denuncia
Il primo step fondamentale alla creazione dell’ombudsman europeo è datato Settembre 1990, grazie alla proposta della delegazione spagnola alla “Conferenza intergovernativa sull’Unione politica” mediante un memorandum intitolato “the Road to European Union” ove si richiedeva l’istituzione di un’autorità indipendente che dovesse essere correlata alla tutela dei nuovi diritti di cittadinanza. Poche settimane più tardi, vi fu una proposta del governo danese, meno pretenziosa, che richiedeva l’istituzione di un’autorità, l’ombudsman (europeo), che effettuasse una supervisione sulle attività amministrative delle istituzioni comunitarie. Quasi un anno dopo, la Presidenza lussemburghese presentò una bozza di modifica del Trattato richiedendo l’istituzione di un ombudsman europeo, affiliato al Parlamento europeo (la mancata richiesta di affiliazione aveva proprio portato alle bocciature delle due richieste precedenti), anche se funzionalmente indipendente e fu proprio quest’ultima la proposta portata ad approvazione all’interno del Trattato di Maastricht (Trattato sull’Unione Europea, 1992).
L’istituto, conosciuto da noi come Mediatore europeo (3), è entrato concretamente in attività solo nel 1995, con l’elezione del finlandese Jacob Söderman, che operò per due mandati consecutivi (ricordiamo infatti che il mediatore viene eletto ogni 5 anni dal Parlamento europeo); dal 2003 al 2013 gli successe il greco Nikiforos Diamandouros, mentre l’attuale Mediatore è Emily O’Reilly, in carica dal 2013.
Non si può non fare riferimento al fatto che Jacob Söderman, è stato colui il quale ha richiesto la creazione dell’attuale art. 41 della Carta fondamentale dei diritti dell’Unione Europea (4). Essendo enunciato, al suo interno, il principio di buona amministrazione ne riportiamo il contenuto in quanto funzionale alla attività dello stesso Mediatore:
“1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione.
2. Tale diritto comprende in particolare:
il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio, il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale, l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni.
3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri.
4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell’Unione in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua”.
Possono presentare denuncia al Mediatore europeo, in tutti i casi di cattiva amministrazione (dai ritardi nei pagamenti per i progetti fino al rifiuto immotivato alla richiesta di documenti o informazioni) delle istituzioni o degli organi comunitari, ogni cittadino dell’Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, imprese, ONG, associazioni, che verrà esaminata da personale tecnico e svincolato da qualsiasi potere politico. L’istituzione ha un personale molto qualificato e plurilingue, che le consente di gestire le denunce di casi di cattiva amministrazione nelle 24 lingue ufficiali dell’UE, non potendosi però occupare di casi di cattiva amministrazione nazionali. Nel caso in cui, durante le indagini o alla conclusione delle stesse, il Mediatore ne ravvisi gli estremi ne informa l’autorità denunciata che avrà 3 mesi di tempo per affermare la propria visione sulla questione e al termine della procedura il Mediatore presenterà l’esito delle indagini al Parlamento.
Sul sito del mediatore europeo è presente un apposito modulo di denuncia, scaricabile da chiunque fosse interessato, all’interno del quale sono presenti una serie di informazioni da compilare tra cui: generalità del denunciante, istituzione o organo da denunciare e relativo atto “incriminato” (5).
Che efficacia possiede l’attività del Mediatore europeo? Egli non ha il potere di emanare sanzioni, potendo presentare raccomandazioni non vincolanti al Parlamento europeo, ma, per capire quanta “forza di cambiamento” possiedono le sue decisioni prendiamo come punto di riferimento la sua attività d’indagine sui recenti casi che hanno coinvolto la BCE, in particolare il Presidente della stessa Mario Draghi ed il consigliere Benoit Coeuré. I casi in questione fanno riferimento alle indagini dell’Ombudsman del 2012, 2015 ove si discuteva, nel primo caso, sulla possibile lesione di indipendenza della BCE per via dell’appartenenza di Draghi al Group of thirty (conosciuto come G30), a cui fanno parte i governatori delle Banche centrali dei 30 Paesi più industrializzati tra cui, Gran Bretagna, Cina, Giappone e molti altri, mentre, nel secondo caso, l’attività realizzata del Consigliere Coeuré.
Si tratta di riunione informale di grandi personalità, con sede classica presso la Bank of settlements, in cui si esaminano tematiche economiche e finanziarie. Nel 2012 l’indagine si concluse con l’affermazione di non lesione del principio di indipendenza, in quanto far parte del G30 risulta essere necessario, purché si rispettino determinate regole onde evitare conflitti di interesse.
Il caso del 2015, invece, riguardava Benoit Coeuré, ed il suo incontro segreto con esponenti del settore finanziario da cui uscirono informazioni potenzialmente rilevanti per i mercati, ed è questo il caso che più ci interessa, in quanto, per evitare che il Mediatore torni ad effettuare indagini sul tema, da quel momento la BCE pubblica in modo periodico ogni incontro dei sei membri componenti il comitato esecutivo.
Come possiamo quindi vedere, manca sì un potere di sanzione in capo all’Ombudsman europeo, ma possiede un forte potere di indirizzo. Ogni anno la Mediatrice pubblica un resoconto completo ove illustra in che modo le istituzioni dell’UE rispondono alle proposte della Mediatrice volte a migliorare l’amministrazione dell’Unione europea. In proposito, nel 2014 una apposita relazione condotta per verificare la rispondenza delle proposte della Mediatrice da parte delle Istituzioni europee ha individuato che nel 90% dei casi si sono conformate alle stesse (questo dato è fino ad oggi il più alto). Dal 2011, infatti, da quando un apposito ufficio si occupa di redigere questa relazione, in media, le Istituzioni, si sono conformate nell’80% dei casi (la Commissione, nell’ultimo report, ha avuto un tasso di conformità pari all’86%, in aumento rispetto al 73% del 2013).
Il Mediatore ha quindi il compito, ogni anno, di presentare una “relazione annuale” riguardante complessivamente l’attività realizzatasi. L’ultima relazione è del 2015 (quella del 2016 deve essere ancora pubblicata), dati alla mano:
– 17033 sono stati i cittadini aiutati dal Mediatore europeo;
– 13966 le consulenze fornite tramite la guida interattiva nel sito internet dell’istituzione;
– 2007 sono le denunce registrate;
– 261 sono invece le indagini avviate dal Mediatore (12 di propria iniziativa) mentre 277 sono quelle chiuse che hanno riguardato maggiormente casi di accesso ai documenti (trasparenza). La Commissione europea è stata coinvolta in ben 145 indagini pari al 55.6% delle indagini totali (6).
Riportiamo per una miglior visione complessiva anche il numero esatto delle denunce ricevute dal Mediatore negli anni precedenti: 2079 nel 2014, 2420 nel 2013, 2442 nel 2012, 2510 nel 2011, 2667 nel 2010, 3098 nel 2009, 3406 nel 2008, 3211 nel 2007, 3830 nel 2006, 3920 nel 2005, 3726 nel 2004, 2436 nel 2003, 2198 nel 2002, 1874 nel 2001, 1723 nel 2000, 1571 nel 1999, 1360 nel 1998, 1181 nel 1997, 803 nel 1996, 298 nel 1995.
c) Ombudsman italiano
Modellatosi anch’esso sul modello scandinavo, il Difensore civico (o Ombudsman), nasce come istituto col chiaro intento di facilitare i rapporti tra la Pubblica amministrazione e il cittadino. Esso corrisponde ad un’ulteriore possibilità di tutela offerta a quest’ultimo, oltre ai rimedi “ordinari”, che veda lesa una sua posizione giuridica, potendo presentare reclamo di fronte a tale organo. Fino alla legge Finanziaria 2010 c’erano sia Difensori civici a livello regionale che locale, essendo stati questi ultimi soppressi con la citata legge. Non tutte le regioni si sono però dotate di tale organo in quanto attualmente vi sono Difensori civici Regionali per: Lombardia, Valle d’Aosta, Veneto, Piemonte, Provincia autonoma di Bolzano, Provincia autonoma di Trento, Basilicata, Lazio, Abruzzo, Sardegna, Emilia Romagna, Liguria, Marche e Toscana. Ogni anno ciascun Ombudsman redige una relazione sul proprio operato.
Dal 1994, un apposito organismo associativo, il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici delle Regioni e delle Province autonome, è stato posto in funzione per il raggiungimento di una serie di obiettivi, tra cui:
– Garantire a tutti cittadini la tutela nei confronti della pubblica amministrazione ad ogni livello (statale, regionale, locale), per il rispetto dei principi di imparzialità, efficienza, trasparenza, equità;
– Sviluppare le relazioni con il Mediatore Europeo e gli Ombudsman dell’Unione, attraverso una rete di collegamenti aperti alle realtà dell’Europa centro orientale;
– Promuovere la piena affermazione della Carta Europea dei diritti fondamentali.
(1) L’Ombudsman in realtà nasce molto prima, addirittura nel 1713, quando il Re Carlo XII di Svezia, costretto ad esilio forzato in un territorio corrispondente all’attuale Moldavia, per tenere il Regno in equilibrio istituì un Supremo rappresentante. Oggi l’Ombudsman svolge un ruolo completamente diverso.
(2) A tal proposito, la sezione 23 della legge istitutiva dell’ombudsman danese prevede che, in caso di non rispetto dell’opinione espressa dallo stesso, «al reclamante sia assicurato il gratuito patrocinio legale con riferimento agli affari che ricadono nella sua competenza».
(3) Si tratta (forse) di un’errata traduzione realizzata in modo impreciso e frettoloso del testo, composto nel corso della Conferenza intergovernativa in francese. In Francia, infatti, si parla di mediatéur.
(4) Il Mediatore europeo, Jacob Soderman, infatti, richieste, durante un’audizione organizzata dall’organo responsabile della stesura della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che nella stessa venisse incluso il diritto di ogni cittadino dell’Unione a che le questioni che li riguardano siano trattate in modo adeguato, equo, ed entro un termine ragionevole da un’amministrazione trasparente al servizio dei cittadini. In realtà, come possiamo vedere, tale proposta non solo è stata rispettata ma anche ulteriormente ampliata, in quanto, si può affermare, sul punto soggettivo, che quasi ogni individuo (con i chiari limiti previsti), e non ogni cittadino UE, possa invocare il diritto ad una buona amministrazione europea.
(5) Modulo di denuncia consultabile direttamente sul sito web del Mediatore europeo, www.ombudsmaneuropa.eu.
(6) Informazioni consultabili sul sito del Mediatore www.ombudsmaneuropa.eu, sugli appositi report annuali.
Bibliografia:
– Costantino Nassis, Edoardo Chiti. Good administration in the european union: the role of the european ombudsman, Londra, Esperia, 2009.
– Valeria Rapelli. Il diritto ad una buona amministrazione comunitaria. Torino, Giappichelli, 2004.
– Giulio Napolitano. La logica del diritto amministrativo, Bologna, Il Mulino, 2014.
