Il codice europeo di buona condotta amministrativa

di Petruzzi Luca

 

14/06/2017

 

Sommario:

 

1. Il Codice europeo di buona condotta amministrativa.
2. L’efficacia del codice europeo di buona condotta amministrativa.

 

1. Il Codice europeo di buona condotta amministrativa.

 

La fine degli anni Novanta ha visto la nascita di un nuovo fenomeno: la creazione dei codici di buona condotta amministrativa da parte di varie istituzioni ed uffici europei. Il Mediatore europeo nel novembre del 1998 decideva, quindi, di avviare un’indagine per verificare quali e quanti apparati europei avessero adottato un codice di buona condotta. L’Ombudsman dopo questa analisi procedeva alla creazione di un proprio codice per fornire una soluzione uniforme.

Il documento prese il nome di “Codice europeo di buona condotta amministrativa” e venne diffuso on-line e comunicato al Parlamento europeo al fine di approvarlo mediate Risoluzione (1). Con questo nuovo progetto si prevedeva il più ambizioso obiettivo “di spiegare in maniera il più possibile dettagliata ciò che il diritto alla buona amministrazione menzionato nella Carta signific[asse] nella pratica” (2). Esso risultava necessario sotto molti punti di vista in quanto permetteva, innanzitutto, ai cittadini di conoscere quali standard amministrativi potevano e dovevano aspettarsi dalle istituzioni dell’Unione Europea, ma, soprattutto costituiva anche una guida nei confronti di queste ultime al fine di promuovere elevati livelli di amministrazione.

Il codice, sin dalla sua emanazione, consta di 27 articoli e nella prima disposizione esordisce affermando come: “Nei loro rapporti con il pubblico, le istituzioni e i loro funzionari rispettano i principi che compongono il Codice di buona condotta amministrativa”. Si tratta in sostanza di una elencazione di principi-obiettivo ove figurano quelli di legalità, assenza di discriminazione, proporzionalità, assenza di abuso di potere, imparzialità ed indipendenza, obiettività, legittime aspettative, equità, cortesia, risposta alle lettere nella lingua del cittadino, avviso di ricevimento ed  indicazione del funzionario competente, eventuale obbligo di trasmissione al servizio competente dell’istituzione, diritto di essere ascoltato e di rilasciare dichiarazioni, termine ragionevole per l’adozione di decisioni, obbligo di indicare i motivi delle decisioni, indicazione delle possibilità di ricorso, notifica della decisione, tutela dei dati personali, obbligo di garantire l’accesso del pubblico ai documenti, tenuta di registri idonei (3). Prima della adozione del Codice, il Mediatore europeo aveva individuato e classificato in tre diverse categorie i principi di buona amministrazione: i principi sostanziali, i principi procedurali e le regole che attengono agli obblighi relativi al modo di trattare direttamente con i cittadini (4). Tra i primi si individuano i principi di legalità, parità di trattamento, proporzionalità, certezza giuridica, agire in modo corretto e coerente. Tra i secondi, invece, l’obbligo di rispondere al cittadino nella stessa lingua, il diritto di essere ascoltato, il diritto di adottare una decisione entro un termine ragionevole, di ricevere una motivazione della decisione, la notificazione della stessa, l’indicazione della possibilità di rimedio giuridico. Tra gli ultimi, infine, figurano il dovere di fornire informazioni chiare e comprensibili, di agire in modo cortese, di promuovere l’accesso del pubblico al Codice (5).

Se il Codice, ai suoi primordi, sembrava non aggiungere nulla alla abbondante giurisprudenza sull’obbligo di imparzialità e diligenza, risulta significativa l’individuazione in due mesi del termine massimo considerato ragionevole per la conclusione del procedimento. Si è trattato, infatti, di una esplicitazione fondamentale in quanto, come visto in precedenza, difficilmente i giudici europei si sono pronunciati con riferimento specifico alla tempistica, facendo molto spesso salva l’azione delle istituzioni, seppur oggettivamente tardiva.

Anche il diritto di essere ascoltati ha visto un ampliamento del proprio raggio di azione rispetto alla previsione della Carta. Si è passati, infatti, dal “diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio”, come previsto dall’articolo 41 della Carta di Nizza, al diritto “di ogni membro del pubblico nei casi in cui deve essere presa una decisione che incide sui suoi diritti”, secondo l’articolo 16 del Codice europeo di buona condotta amministrativa. In questo modo si è esteso il diritto al contraddittorio anche a soggetti terzi interessati all’esito del procedimento. In altri casi, invece, il Codice è sembrato essere più riduttivo rispetto alle previsioni della Carta, così come si è verificato con riferimento alle disposizioni concernenti il diritto di accesso o l’obbligo di motivazione. In realtà in questi ultimi casi la questione risulta di relativa importanza, trattandosi di canoni espressamente previsti e tutelati dai Trattati o da disposizioni di diritto derivato.

Nel 2015 il Codice di buona condotta amministrativa è stato rivisto dallo stesso Mediatore europeo. Nell’introduzione del nuovo Codice vengono portati agli occhi dei funzionari pubblici un’altra serie di principi ai quali deve conformarsi la pubblica amministrazione dell’Unione Europea. “I funzionari sono consapevoli che le istituzioni dell’Unione esistono per servire gli interessi dell’Unione e dei suoi cittadini ai fini della realizzazione degli obiettivi dei Trattati”, essi “s’ispirano da un principio di ragionevolezza (…) non assumono obblighi finanziari o di altra natura che potrebbero ripercuotersi sullo svolgimento delle loro funzioni (…) si adoperano per evitare i conflitti di interesse ed il loro insorgere”. Ancora si afferma che essi assumono un atteggiamento imparziale, aperto, basato su fatti oggettivi ed inclini all’ascolto di punti di vista differenti. “Sono pronti a riconoscere e correggere gli errori (…) non operano discriminazioni né consentono che simpatie e antipatie personali influenzino il proprio comportamento professionale”, di conseguenza agiscono nel rispetto reciproco e dei cittadini impegnandosi “seriamente a comprendere le affermazioni altrui e si esprimono con chiarezza, utilizzando un linguaggio semplice”. Inoltre si ribadisce anche che i funzionari devono motivare e spiegare il proprio operato. Essi “tengono adeguate registrazioni e sono disponibili all’esame pubblico della loro condotta, incluso il rispetto di questi principi del servizio pubblico”. In ordine, si tratta rispettivamente dei principi dell’impegno verso l’Unione e verso i cittadini, di integrità, obiettività, rispetto per gli altri e trasparenza.

Nell’introduzione al Codice si afferma, da ultimo, come conoscere tali canoni possa aiutare i funzionari a comprendere ed applicare correttamente le norme ed i principi, nonché orientarli verso la decisione giusta laddove siano chiamati ad operare in base al proprio giudizio.

Il quesito da porsi ora è se il Codice venga o meno nella pratica adottato e rispettato dalle istituzioni europee.

 

1. L’efficacia del Codice europeo di buona condotta amministrativa.

 

Il Codice non ha lo stesso valore giuridico dei Trattati e conseguentemente non può essere considerato vincolante. Tuttavia le istituzioni hanno mostrato nel corso degli anni la propria volontà di aderire a questo progetto di buona amministrazione che ormai il Mediatore porta avanti sin dalla sua creazione. L’articolo 26 prevede, comunque, che “qualsiasi inadempienza da parte di un funzionario nell’ottemperare ai principi enunciati nel presente Codice può essere oggetto di una denuncia dinanzi al Mediatore europeo conformemente all’articolo 228 del trattato sul funzionamento dell´Unione europea nonché allo Statuto del Mediatore europeo”.

In tema di efficacia del Codice un momento fondamentale si ha con la Risoluzione del Parlamento europeo del 2001 con la quale si è chiesto al Mediatore di applicare il Codice anche alle indagini per accertare i casi di cattiva amministrazione, in modo tale da rendere effettivo il diritto dei cittadini ad una buona amministrazione. Molti, di conseguenza, sono stati i casi affrontati in cui sono stati richiamati gli articoli del Codice ed in cui le soluzioni proposte alla amministrazione interessata hanno avuto come base fondamentale una o più disposizioni dello stesso (6).

L’istituzione prevista dall’articolo 228 TFUE si è servita dell’ausilio del Codice sia per denunciare l’agire amministrativo delle istituzioni comunitarie, sia semplicemente per indirizzare l’attività ad un corretto operato, senza la necessità di presentare una denuncia.

Oltretutto, il fatto di poter far valere tale violazione innanzi agli occhi dell’european Ombudsman, non esclude la possibilità di invocarlo anche davanti agli stessi giudici europei; attività quest’ultima che si è tentato di compiere, non sempre con gli esiti sperati (7). Nello specifico, il Tribunale con l’ausilio del codice di buona condotta, ha condannato lo stesso Mediatore europeo a causa di alcuni ritardi ed errori nella sua attività di valutazione di una denuncia (8).

Per concludere, si può affermare che tramite il codice di buona condotta amministrativa si sta cercando di limare sempre di più quell’opera che è stata iniziata per mezzo dell’attività delle corti europee e che è stata portata avanti grazie al lavoro di Soderman; si allude chiaramente all’evoluzione del concetto di buona amministrazione, inizialmente considerato come un mero principio di indirizzo, ed oggi non solo considerato come diritto di ciascun individuo ma anche come obiettivo fondamentale dell’agire amministrativo europeo. Taluna scienza giuridica ha anche sostenuto la necessaria previsione di un tale Codice ed ha affermato appunto che “the overview on the vicissitudes of the Code and the genesis of the right to good administration proclaimed in the Charter shows that the existence of the latter’s Article 41 is closely connected to the adoption of the Code” (9).

 

 

 

 

 

 

Note bibliografiche:

• Il Parlamento europeo procedette quasi subito ad adottare il codice con una risoluzione del 6 settembre 2001.
• Codice di buona condotta amministrativa disponibile sul sitoeuropea.eu.
• Per una elencazione dettagliata si veda Introduzione al Codice europeo di buona condotta amministrativa del 2001, disponibile sul sitoeuropa.eu.
• SERIO, Il principio di buona amministrazione procedurale. Contributo allo studio del buon andamento nel contesto europeo, Napoli, Edizioni scientifiche italiane, 2008, p. 111.
• In particolare il Mediatore affermò che per realizzare il Codice si servì di un’indagine comparatistica, prendendo in modo particolare ispirazione dagli ordinamenti francese, danese, finlandese e belga.
• Si veda in proposito, Whistleblower protection in a service for which the EEAS is responsible, Caso 26/2011/DK aperto il 24 marzo 2011 – Decisione del 4 giugno 2015. In particolare sono stati richiamati, oltre all’articolo 41 della Carta di Nizza, gli articoli 4, 7, 10, 16 e 19 del Codice europeo di buona condotta amministrativa.
• Ad esempio nella sentenza dell’11 maggio 2010, PC-Ware Information Technologies/Commissione, T-121/08, la ricorrente richiedeva la condanna della Commissione per la violazione di tutta una serie di diritti tra i quali: l’articolo 18, primo e secondo comma, in quanto la Commissione avrebbe violato il suo obbligo di motivazione; articolo 5, principio di parità di trattamento; l’articolo 4. In ogni caso nella pronuncia si fa riferimento al fatto che “Si deve ricordare che dalla giurisprudenza risulta che il codice di buona condotta non è un testo regolamentare, ma una risoluzione del Parlamento recante modifiche ad un progetto sottopostogli dal Mediatore europeo e che invitava la Commissione a presentare una proposta legislativa a tale. Il codice menzionato non è pertanto un testo vincolante per la Commissione e la ricorrente non può fare valere alcun diritto sulla base di quest’ultimo”.
• Si fa riferimento alla pronuncia del Tribunale di primo grado UE, sez. V, del 29 aprile 2015, n. 217. Nel merito il Tribunale ha condannato il Mediatore europeo ad un risarcimento pari a 7000 euro nei confronti della ricorrente.
• J, Good administration in EU law and the european code of good administrative behaviour, EUI Working Papers, Law 2009/09.