MATTEO PULCINI
24/04/2019
Fin dalla l. n. 388/2000, la legge finanziaria per il 2001, si è introdotta, nel campo dell’edilizia penitenziaria, la possibilità di ricorrere ai privati per reperire risorse utili alla realizzazione di istituti penitenziari, tramite gli strumenti della locazione finanziaria, della finanza di progetto e della permuta. L’idea era quella di utilizzare i vecchi istituti da dismettere come fonte di finanziamento per i nuovi da costruire. Più direttamente il d. l. n. 1/2012 stabiliva che si ricorresse «in via prioritaria» alla finanza di progetto, secondo le norme del codice degli appalti. La concomitanza con piani di investimento pubblico per la costruzione di nuovi istituti (nel 2008 e nel 2010) hanno reso questi strumenti marginali. Ci sono stati, tuttavia, tentativi di utilizzo del capitale privato, i cui risultati sono rimasti al di sotto delle aspettative. In primis c’è la nota vicenda della casa circondariale di Bolzano. Attualmente ospitata da un «Edificio austro-ungarico risalente alla fine dell’800 situato in centro storico privo di sale socialità e ambienti per lavorazioni, in fase di dismissione» (Giustizia.it, Schede trasparenza istituti penitenziari, Bolzano – casa circondariale), l’istituto si presenta come uno dei più fatiscenti ed inadatti di tutta la penisola.
Proprio per questi motivi il 15 luglio 2013 viene pubblicato il «Bando di gara per la concessione di lavori pubblici mediante finanza di progetto» con oggetto la progettazione, la costruzione e la gestione di un nuovo penitenziario. La gestione riguarda le utenze, i servizi di mensa, di lavanderia e le attività formative, sportive e ricreative. Il costo complessivo dell’opera dovrebbe aggirarsi attorno ai settantadue milioni di euro, di cui ventisei a carico dello Stato (effettivamente sarà la provincia autonoma di Bolzano a fornire il finanziamento) ed è stato aggiudicato a «Società Italiana Condotte d’Acqua S. p. A.» (Condotte S. p. a.), alla quale spetta poi un canone annuo massimo di otto milioni e duecentomila euro per i costi di gestione. La costruzione dell’infrastruttura non ha ancora avuto inizio, nonostante la fine dei lavori fosse fissata per giugno 2016. Il ritardo è dovuto, inizialmente, alla mancata erogazione del contributo pubblico, che ha impedito l’inizio dei lavori. È subentrata poi la crisi di liquidità di Condotte S. p. a., che ha comportato il blocco di tutti i progetti e l’apertura di una procedura fallimentare. La società è stata prima dichiarata insolvente dal tribunale di Roma e poi ammessa all’amministrazione straordinaria con decreto del Ministro dello sviluppo economico 6 agosto 2018. Data la rilevanza strategica della società e delle opere ad essa appaltate, il governo italiano il 5 ottobre 2018 ha notificato alla Commissione Europea la propria intenzione di garantire, con 190 milioni di euro, i prestiti e le obbligazioni di Condotte S. p. a. nei sei mesi successivi (Registro degli aiuti di Stato, caso n. SA.52170, Ec.europa.eu). Sembra quindi ormai prossimo l’inizio dei lavori, viste anche le dichiarazioni con le quali la commissaria per la politica di concorrenza Margrethe Vestager, in un comunicato stampa del 12 dicembre 2018, sostanzialmente avalla le valutazioni del governo italiano, ritenendole rispettose degli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato. Infatti l’improvvisa scomparsa dal mercato di un operatore come Condotte S. p. a. avrebbe effetti devastanti sul mercato del lavoro edilizio. La valutazione positiva dell’intervento statale è comunque subordinata alla sua durata temporale, aspettandosi la commissione, allo scadere dei sei mesi, la cessazione degli aiuti, un piano di risanamento o la cessione dell’azienda. Durante questa situazione di stallo, che si protrae da quasi cinque anni, il vecchio istituto ospita ancora centoventicinque detenuti, a fronte di una capienza di ottantasette posti. Il ricorso al capitale privato, che avrebbe dovuto rendere rapida ed efficace la transizione da vecchio a nuovo istituto non ha avuto in questo caso gli esiti sperati.
Differente è invece il caso del nuovo carcere di Nola. Il progetto, ancora in fase embrionale, è stato appaltato nel 2017 a «Mythos Consorzio Stabile s. c. ar. l.», che lo ha fatto realizzare dalla società-membro «Tecnicaer Engineering S. r. l.». Dal progetto, visionabile sul sito della società, risulta un istituto di grandi dimensioni sito in zon periferica nella città metropolitana di Napoli. Anche in questo caso si dovrebbe ricorrere alla finanza di progetto, per un costo dei lavori stimato intorno ai cento milioni di euro. I punti di forza del progetto sono le molte aree verdi, le strutture per attività culturali e sportive (teatro, campi sportivi ecc.), l’impatto ambientale ridotto ed il sistema di captazione fotovoltaica che permetterebbe all’istituto l’autosufficienza energetica. Fuori dai dettagli, progettati e progettabili, bisogna tuttavia ragionare di alcuni dati concreti. La struttura, così come concepita, sembra contraria a tutte le indicazioni della moderna scienza penitenziaria (gli Stati Generali dell’esecuzione penitenziaria parlavano, ad esempio di ««unità residenziali autonome»). Quello ideato è un istituto in zona isolata, non facilmente raggiungibile e sconnesso dalla realtà socioeconomica territoriale. A colpire è soprattutto la struttura architettonica paventata: nonostante si proponga l’idea innovativa di eliminare le sbarre alle finestre ed il muro di cinta, la disposizione delle sezioni è improntata al più classico modello di workhouse e di carcere ottocentesco. Sembrerebbe quindi un progetto ispirato alle grandi prigioni federali statunitensi, che poco avrebbe a che fare con la risocializzazione. I posti previsti (milleduecento in celle singole) potrebbero, inoltre, facilmente lievitare ad almeno il doppio. Un tale numero, unito ai quasi tremilaottocento detenuti già presenti a Poggioreale e Secondigliano farebbe della città metropolitana di Napoli l’area a più alta densità detentiva d’Italia, rendendo realmente difficoltoso offrire una reale opportunità di reinserimento sociale ad un numero così alto di detenuti. Infatti, nonostante si sia pensato di decongestionare, con il nuovo carcere, proprio i due istituti napoletani, gli studi statistici in materia dimostrano che all’aumentare della capienza assoluta aumentano anche i detenuti (così negli Stati Uniti, ma anche nel Regno Unito). Al netto dei progetti avviati il giudizio sullo strumento finanza di progetto resta comunque sospeso. Se nel caso di Bolzano a rallentare la realizzazione sono state soprattutto le vicende della società aggiudicataria, nel caso di Nola ad essere messa in dubbio è la necessità stessa del nuovo carcere. In attesa di vedere se i nuovi istituti porteranno quell’innalzamento degli standard che si voleva ottenere con l’ammissione dei privati alla realizzazione di queste opere, il legislatore italiano è intervenuto nuovamente, attribuendo competenze operative di progettazione ed esecuzione al Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria per il 2019 ed il 2020. Risulta quindi ancora più complesso districarsi nella selva di competenze e iniziative provenienti da più centri di responsabilità (sono infatti fatte salve le competenze del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in materia, ministero che ad esempio ha commissionato il carcere di Nola). In virtù del d. l. 135/2018 il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria potrà, infatti, curare i progetti e gestire direttamente le procedure di affidamento, profilandosi così un ritorno a dinamiche usuali di affidamento ai privati della sola costruzione degli istituti.
Ciò che preme sottolineare è che la gestione dell’edilizia penitenziaria necessita di una programmazione e di una stabilità degli obiettivi che finora non si è avuta. Troppo spesso interventi di ristrutturazione e di realizzazione di nuovi istituti sono stati pianificati e poi accantonati o definanziati. Sarebbe necessaria, cioè, una gestione meno politica e più amministrativa dei piani di edilizia penitenziaria, magari imputando le competenze circa l’affidamento delle gare e le scelte relative agli strumenti utilizzabili ad un unico soggetto pubblico.