di Matteo Manocchio
13/12/15
La scelta dell’architettura istituzionale di supervisione riflette le modalità con le quali un ordinamento giuridico vuole rispondere all’esigenza della tutela del risparmio cui corrispondono diverse finalità del controllo sul sistema finanziario. Tali finalità possono consistere nel: a) collocare il risparmio in forme che siano in grado di garantire il rimborso del capitale affidato agli intermediari (stabilità del sistema); b) conoscere i rischi connessi alle varie forme di investimento (trasparenza del sistema); c) ampliare le possibilità di scelta tra rischi e forme di investimento diverse (concorrenza del sistema).
Di fatto, alla progressiva armonizzazione delle regole a livello comunitario nel corso dell’ultimo decennio non ha corrisposto, sul piano nazionale, un’unicità del modello istituzionale di regolamentazione e di controllo; esso è risultato variabile da paese a paese in relazione a una molteplicità di fattori. Oltre alla diversa enfasi posta sulle predette finalità del controllo sul sistema finanziario per una completa tutela del risparmio, hanno interagito altre variabili, tra cui tradizioni storiche, asseti giuridici consolidati, stato di sviluppo e caratteristiche strutturali del sistema finanziario, nonché, equilibri politici.
In molti Paesi è stato seguito lo schema di un’unica autorità (ad esempio, il Regno Unito, con la creazione della Fsa; la Germania, con l’istituzione del Bafin), altri Paesi, invece, hanno adottato il modello pluralistico, tra cui l’Italia. Nel 2006 la BCE aveva pubblicato un’analisi che identificava tre principali modelli di supervisione: 1. Il modello settoriale (sectoral model): ciascun settore (bancario, finanziario e assicurativo) è vigilato da un’autorità; 2. Il modello duale (twin peaks model): le responsabilità sono allocate sulla base degli obiettivi, ad esempio vigilanza prudenziale e controlli sulla trasparenza e correttezza dei comportamenti sono attribuiti a diverse autorità; 3) il modello dell’autorità unica (single authority model), dove le funzioni di supervisione sono interamente affidate a una sola autorità.
Le tendenze degli schemi di supervisione in Europa muove verso quest’ultimo modello. Il single authority model presenta, infatti, secondo la dottrina, punti di forza in termini di: a) accountability, nel senso che non vi sono incertezze e ambiguità in termini di allocazione di responsabilità sui controlli; b) assenza i arbitraggi regolamentari, in quanto si elimina alla radice la possibilità che fattispecie similari possano essere assoggettate a forme di controllo diverse, perciò attività sostanzialmente affini vengono sottoposte a regole comuni; c) efficacia della supervisione; d) riduzione degli oneri di regolamentazione. A fronte, però, di questi aspetti positivi, sono stati posti in rilievo alcuni svantaggi di questo modello che consistono nel fatto che, concentrare poteri di vigilanza e supervisione in capo a un unico soggetto (la BCE), potrebbe comportare rischi di un’eccessiva burocratizzazione e minore specializzazione nel controllo di soggetti sempre più innovativi e specializzati. In un modello pluralistico, infatti, si avrebbero sicuramente più vantaggi in termini di specializzazione e maggiore dialettica istituzionale.
Il primo pilastro dell’Unione Bancaria Europea si basa proprio su questo modello unico di supervisione. Esso prende il nome di Single Supervisory Mechanism (SSM) e consiste nell’affidamento della responsabilità della supervisione bancaria sulle banche dei paesi dell’area dell’euro alla BCE, in collaborazione con le autorità di vigilanza nazionali. Possono partecipare al SSM, su base volontaria (opt-in), anche gli Stati membri non aderenti all’area dell’euro, attraverso accordi di stretta cooperazione (close cooperation). La base giuridica utilizzata per la realizzazione del SSM è costituita dall’art. 127(6) del TFUE, il quale contempla la possibilità per il Consiglio, mediante regolamenti adottati all’unanimità, previa consultazione con il Parlamento europeo e la BCE, di affidare alla BCE compiti specifici in merito alle politiche relative alla vigilanza prudenziale sulle banche e sulle altre istituzioni finanziarie, tranne le imprese di assicurazione. Contestualmente all’approvazione del regolamento n. 1024/2013, che attribuisce i poteri di supervisione alla BCE, sono stati apportati emendamenti al regolamento 1093/2010 istitutivo dell’European Banking Authority (EBA), allo scopo di adeguare la disciplina di detta autorità al nuovo assetto di vigilanza. Il compito non è stato semplice.
In linea generale, nel nuovo disegno istituzionale le funzioni della BCE e dell’EBA sono ben distinte: alla BCE è affidata la funzione di vigilanza, mentre all’EBA è attribuita la funzione regolamentare, unitamente alla Commissione europea. Tra i compiti di natura regolamentare assume rilievo l’emanazione di regole tecniche (cd. regulatory technical standards) e di attuazione (cd.implementing technical standards), emanate sempre con atti della Commissione che integrano e danno attuazione alla normativa di primo livello. Oltre a tali atti, l’EBA può emanare linee guida e formulare raccomandazioni indirizzate alle autorità di vigilanza o agli intermediari per promuovere la sicurezza e solidità dei mercati. La BCE è tenuta a uniformarsi a queste norme tecniche di regolamentazione e di attuazione. Tuttavia, essa può contribuire all’elaborazione delle stesse e segnalare all’EBA la necessità dell’emanazione di nuove regole. Si osserva, quindi, come in realtà il “potere forte” spetti sempre alla BCE (secondo il modello dell’autorità unica).
La necessità di una chiara delimitazione delle competenze delle due autorità è ampiamente avvertita, allo scopo di evitare sovrapposizioni di funzioni o, al contrario, dannosi vuoti regolamentari e di intervento. Inoltre, secondo la dottrina, è essenziale l’efficace coordinamento tra le due autorità, in atto assicurata dalla partecipazione di un rappresentante del Consiglio di vigilanza della BCE, senza diritto di voto, al Board of Supervisors dell’EBA.
