23 settembre 2024
A cura di Gian Marco Ferrarini
Lo scorso luglio, l’Associazione fra le Società italiane per azioni (Assonime) ha pubblicato un position paper che offre un’analisi approfondita dell’attuale quadro normativo sui poteri speciali del Governo. Nello specifico, il documento si concentra sull’individuazione delle criticità presenti e formula proposte per semplificare l’impianto regolamentare e applicativo della disciplina.
Introdotto formalmente con decreto-legge 21/2012 dal Governo Monti, il Golden Power ha subito in questi anni numerosi interventi normativi che ne hanno gradualmente esteso il raggio d’azione a nuovi ambiti, coinvolgendo un numero crescente di realtà economiche e una gamma sempre più ampia di investimenti. Invero, la disciplina originale era stata concepita per un contesto economico e geopolitico molto diverso, con un campo di applicazione significativamente più ristretto. Alle originarie finalità di protezione degli asset strategici da investimenti extra-UE di natura predatoria si sono aggiunte nuove esigenze dettate dal mutato contesto economico e geopolitico, come la pandemia e la guerra in Ucraina, oltre a ulteriori obiettivi. Questi includono il monitoraggio delle politiche di approvvigionamento tecnologico da parte degli operatori di telecomunicazioni, la supervisione circa il trasferimento e gestione dei dati su piattaforme cloud, le restrizioni sul trasferimento di tecnologie e know-how, nonché la tutela dell’occupazione e l’ampliamento delle prerogative di politica industriale. Il risultato è un quadro normativo frammentato e stratificato, che evidenzia significativi limiti e difficoltà nell’applicazione.
Le principali problematiche individuate nel documento riguardano, anzitutto, le conseguenze dell’ampliamento del perimetro applicativo, insieme all’uso di definizioni ampie e spesso vaghe, che hanno reso difficile stabilire con certezza quando siano necessari gli obblighi di notifica, la cui mancata osservanza, tra l’altro, può comportare sanzioni considerevoli. A tal proposito, non sorprende, infatti, che oltre il 90% delle circa 1500 notifiche finora presentate si sia concluso senza l’esercizio effettivo dei poteri speciali, nemmeno nelle forme più moderate come l’assenso con prescrizioni. In secondo luogo, si mette in rilievo come l’avvio
dell’istruttoria ai fini della valutazione circa l’esercizio dei poteri speciali possa, in effetti, causare ritardi significativi nella conclusione delle operazioni, e questo anche quando l’istruttoria stessa si chiude senza alcun intervento, influenzando negativamente il buon esito e lo sviluppo delle trattative. Un’ulteriore questione riguarda, poi, il basso livello di prevedibilità della tipologia di condizioni e prescrizioni, ad oggi non ancora tipizzate a livello normativo.
Alla luce di quanto detto, pertanto, vengono avanzate alcune proposte di intervento. La prima riguarda la necessità di incrementare la trasparenza nelle prassi amministrative, affinché le imprese possano operare in un quadro di maggiore certezza e prevedibilità. Assonime propone l’introduzione di linee guida più dettagliate che, basandosi sui casi passati, possano offrire una mappatura chiara delle operazioni soggette a notifica e delle condizioni eventualmente imposte. Un secondo intervento, anche questo di estrema rilevanza, concerne la creazione di un archivio digitale: questo strumento consentirebbe alle imprese di consultare i precedenti relativi alle notifiche effettuate, agli esiti delle istruttorie e alle condizioni applicate in casi simili. Il sistema così delineato non solo ridurrebbe la discrezionalità amministrativa, ma fornirebbe anche un quadro di riferimento che aiuterebbe a risolvere la questione delle notifiche “precauzionali”. In tal modo, si troverebbe soluzione a uno dei problemi principali legati all’attuale disciplina, ovvero la difficoltà per le imprese di determinare se e quando un’operazione debba essere notificata, con il rischio di incorrere in ritardi o di inviare notifiche superflue.
Il terzo intervento, invece, risponde all’esigenza di definire in maniera più puntuale le attività strategiche e le operazioni rilevanti, agendo sulla regolamentazione secondaria. È infatti urgente una più accurata individuazione di alcune attività e beni strategici. Si pensi, ad esempio, al settore dei dati e delle informazioni sensibili, come previsto dall’art. 6 del DPCM 179/2020, che utilizza un parametro quantitativo (nello specifico, il riferimento è alle “trecentomila persone fisiche o giuridiche”), per stabilire la rilevanza del trattamento dei dati, rischiando così di includere anche attività che di strategico non hanno nulla. Sarebbe dunque opportuno chiarire meglio alcune definizioni contenute nella regolamentazione secondaria, aggiornando, ove necessario, i DPCM di attuazione del d.l. 21/2012.
Parallelamente, il documento pone l’accento su un’altra esigenza fondamentale: una razionalizzazione complessiva del quadro normativo. L’attuale complesso di regole sui poteri speciali, esteso nel corso degli anni a una serie di nuovi settori, si è stratificato in una successione di interventi che, sebbene motivati da ragioni valide come la protezione di asset strategici, hanno finito per generare sovrapposizioni e incertezze applicative. Di fronte a questa frammentazione, Assonime propone un approccio più organico, attraverso la creazione di un testo unico che racchiuda l’intera disciplina sul Golden power, semplificandone l’applicazione e rendendola più accessibile sia per le imprese sia per l’amministrazione pubblica. Un corpus del genere, oltre a rendere più coerente l’impianto normativo, migliorerebbe il coordinamento con altre normative settoriali, come quelle relative ai materiali di armamento o ai prodotti a duplice uso, che spesso si sovrappongono alla disciplina sui poteri speciali, creando ulteriori complessità.
Un ultimo aspetto cruciale su cui si concentra il position paper è la necessità di ridefinire gli obblighi di notifica. Attualmente, il campo di applicazione della normativa è così ampio da includere anche operazioni che difficilmente comportano particolari rischi strategici, come quelle infragruppo, ossia le riorganizzazioni interne tra società appartenenti allo stesso gruppo. Secondo Assonime, limitare tali obblighi alle sole operazioni che incidono realmente su asset strategici ridurrebbe il carico burocratico sulle imprese e permetterebbe all’amministrazione di concentrarsi su operazioni di effettivo interesse per la sicurezza nazionale. La situazione attuale, infatti, vede un gran numero di notifiche concludersi senza l’esercizio dei poteri speciali; procedure che, nel frattempo, hanno causato ritardi e complicazioni nelle trattative.
In definitiva, le proposte avanzate mirano a un duplice obiettivo: da un lato, preservare e rafforzare la tutela degli interessi strategici nazionali, dall’altro, semplificare e rendere più efficiente lo strumento del Golden power, così da facilitare gli oneri a carico delle imprese. Il documento sottolinea che non si tratta solo di ridurre il numero delle notifiche o di accelerare i tempi delle istruttorie, ma di rifondare il rapporto tra Stato e impresa su un principio di maggiore chiarezza, fiducia e trasparenza reciproca. Un quadro normativo più chiaro e prevedibile, in cui i confini degli obblighi di notifica siano tracciati con precisione, permetterebbe non solo una protezione più efficace degli interessi pubblici, ma anche un ambiente più favorevole alla crescita economica e all’attrazione di investimenti, soprattutto esteri. In questa ottica, le conclusioni tratte da Assonime appaiono particolarmente rilevanti. È necessario un intervento di riforma sistematica che, oltre a consolidare e razionalizzare la normativa esistente, ne delimiti con precisione l’ambito applicativo, in modo che la protezione della sicurezza nazionale possa convivere in armonia con lo sviluppo economico. La proposta di un testo unico, insieme alla creazione di strumenti come l’archivio digitale e le linee guida, rappresenta un passo importante verso un sistema di regole che sia tanto efficace nel garantire la sicurezza del Paese quanto funzionale nel sostenere l’attività economica, promuovendo un clima di fiducia per gli investitori.
