26 aprile 2020
ROSARIA MORGANTE
I soggetti pubblici protagonisti nel contrasto all’emergenza del Covid-19 sono molteplici. In Italia il soggetto istituzionale che ha la funzione di coordinare l’azione delle varie amministrazioni impegnate è il Dipartimento della Protezione Civile, che opera presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il Dipartimento nasce, infatti, con lo scopo di dotare il Paese di un organismo capace di coordinare tutti i soggetti coinvolti nel superamento di una grave emergenza, occupandosi di tutte le attività volte alla previsione e alla prevenzione dei rischi, al soccorso e all’assistenza delle popolazioni colpite da calamità, al contrasto e al superamento dell’emergenza.
In particolare, il compito del Servizio Nazionale della Protezione Civile è quello di esercitare tutte le funzioni necessarie per la tutela della cittadinanza, che comprendono, tra le altre, la tutela della vita, dell’integrità fisica dei cittadini, dei loro beni, oltre che la tutela dell’ambiente rispetto al pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo (art. 1, comma 1 del codice della Protezione Civile).
Al verificarsi di una evento straordinario viene convocato presso il Dipartimento della Protezione Civile il Comitato Operativo Nazionale della Protezione Civile: si tratta di un organo presieduto dal Capo del Dipartimento e di cui fanno parte i rappresentanti di tutte le componenti del Servizio di Protezione Civile ( Forze armate, Croce Rossa, Istituto Superiore di Sanità, Vigili del Fuoco, ecc.). Il Comitato ha il compito di definire e programmare un quadro unitario di tutte le strategie di intervento necessarie per fronteggiare l’emergenza.
Al fine di raggiungere tali obiettivi, il legislatore ha dotato la Protezione Civile di un potere di ordinanza da esercitare nelle modalità e nei limiti previsti dalla delibera con cui il Consiglio dei Ministri, sulla base di una previa valutazione tecnica della stessa Protezione Civile, provvede a dichiarare lo stato di emergenza nazionale.
Lo strumento dell’ordinanza è stato disciplinato per lungo tempo dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225, relativa all’«Istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile». La legge è stata successivamente inglobata nel Codice della Protezione Civile (D.Lgs. n. 1 del 2018). Gli artt. 24 e 25 del Codice disciplinano, rispettivamente, i presupposti e le modalità necessarie per potersi procedere alla deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale, e il contenuto fondamentale delle ordinanze di Protezione Civile.
Anche nel caso della pandemia Covid-19, è stata seguita la procedura disciplinata dal Codice. Infatti, nella delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020, con cui è stato dichiarato lo stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso alla pandemia da coronavirus, è previsto che per l’attuazione degli interventi di cui all’art. 25, comma 2, ed in particolare per l’organizzazione e l’effettuazione degli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione interessata dall’evento (lettere a) e b) all’art. 25, comma 2, del codice della Protezione Civile), si debba provvedere con ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile in deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento e nei limiti delle risorse finanziarie previste dalla stessa delibera.
In ragione dell’urgenza con cui devono essere emanate, le ordinanze non sono sottoposte al controllo preventivo della Corte dei Conti, ma devono tuttavia rispettare gli obblighi di trasparenza previsti per le pubbliche amministrazioni che adottano provvedimenti urgenti e di carattere straordinario. Tra questi, figura l’obbligo di pubblicazione del provvedimento, che deve contenere l’espressa indicazione delle norme di legge eventualmente derogate e i motivi alla base della deroga (art. 42, D.Lgs. n. 33 del 2013).
Per far fronte alla esigenza che alle predette ordinanze seguisse una loro pronta ed effettiva attuazione, l’art. 122 del decreto-legge n. 18 del 17 marzo 2020 ha previsto che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sia nominato un Commissario Straordinario, il cui compito fondamentale è quello di coordinare l’adozione dei provvedimenti adottati in attuazione delle ordinanze di Protezione Civile. Il Commissario, che opera a titolo gratuito, è scelto tra esperti nella gestione di attività complesse e con comprovata esperienza nella realizzazione di opere di natura pubblica. Nell’esercizio di tale attività, il Commissario può avvalersi di soggetti attuatori e di società in house, nonché delle centrali di acquisto.
I poteri che la legge ha assegnato al Commissario nell’ambito dell’emergenza del corona virus sono molto ampi. Il Commissario infatti può avvalersi dell’aiuto dei Prefetti territorialmente competenti al fine di disporre la requisizione di beni mobili e immobili e la gestione degli stessi. Può inoltre provvedere alla costruzione di nuovi stabilimenti e alla riconversione di quelli esistenti tramite il commissariamento di rami d’azienda, al fine di preservare e potenziare le filiere produttive dei beni necessari per il contrasto e il contenimento dell’emergenza. Il Commissario ha anche il potere di acquisire e utilizzare i fondi privati destinati all’emergenza, e deve provvedere all’organizzazione delle attività propedeutiche alla concessione degli aiuti economici stanziati dalle autorità nazionali ed europee per far fronte ai profili sanitari. Il Commissario può infine adottare, in via d’urgenza, tutti i provvedimenti necessari a fronteggiare ogni situazione eccezionale, così come stabilito dall’ art. 122, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 17 marzo 2020. Tali provvedimenti, che non hanno natura normativa, devono comunque rispettare il principio di proporzionalità rispetto alle finalità perseguite.
Nell’esercizio delle funzioni assegnate il Commissario si avvale, per il tramite del Capo del Dipartimento della Protezione Civile, delle strutture operative del Servizio Nazionale, oltre che della collaborazione delle Regioni e del Comitato tecnico scientifico previsto dall’ordinanza del Capo della Protezione Civile del 3 febbraio 2020 n. 630.
In ragione della straordinarietà delle funzioni del Commissario e della rapidità con cui queste devono essere svolte, l’art. 122, comma 8, del decreto-legge n. 18 del 17 marzo 2020 prevede che, in relazione a tutti gli atti negoziali adottati dal Commissario e dai soggetti attuatori al fine di far fronte con urgente necessità all’emergenza Coronavirus, la responsabilità contabile e amministrativa sia limitata ai soli casi in cui sia stato accertato il dolo del funzionario o dell’agente che li ha posti in essere o che vi ha dato esecuzione.
La medesima limitazione di responsabilità vale per gli atti, i pareri e le valutazioni tecnico scientifiche resi dal Comitato tecnico scientifico che siano funzionali rispetto all’adozione e all’esecuzione delle predette operazioni negoziali. Il Comitato tecnico scientifico è infatti un ulteriore strumento a supporto della Protezione Civile nella gestione dell’emergenza. Tale comitato è composto da autorevoli esperti e da qualificati rappresentanti degli enti e delle amministrazioni interessate che hanno il compito di “garantire il necessario supporto tecnico alle attività da porre in essere per la realizzazione degli obiettivi previsti”.
