Saverio Santoro
11/12/2019
È stata da poco approvata la Legge Regionale Lombardia n. 18 del 26 novembre 2019 (pubblicata sul B.U.R.L. 29 novembre 2019), recante misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente, che va ad integrare le altre leggi della regione Lombardia in materia analoga, quali quelle del 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), dell’ 11 marzo 2005, n.12 (Legge per il governo del territorio legge regionale), del 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere legge regionale), e del 10 marzo 2017, n. 7 (Recupero dei vani e locali seminterrati esistenti)
La legge regionale 26 novembre 2019, n.18 si ricollega alla più recente normativa statale in materia, quale l’art. 49 del D.L. 26 ottobre 2019, n. 124 (cd. decreto “Fiscale”) che, nel modificare l’art.1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, aggiunge ai commi 134 e 135 (intitolati Assegnazione alle regioni a statuto ordinario di contributi per investimenti per la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio) gli interventi in viabilità e per la messa in sicurezza e lo sviluppo di sistemi di trasporto pubblico anche con la finalità di ridurre l’inquinamento ambientale, per la rigenerazione urbana e la riconversione energetica verso fonti rinnovabili, per le infrastrutture sociali e le bonifiche ambientali dei siti inquinati … la messa in sicurezza e lo sviluppo di sistemi di trasporto pubblico di massa finalizzati al trasferimento modale verso forme di mobilità maggiormente sostenibili e alla riduzione delle emissioni climalteranti … progetti di rigenerazione urbana, riconversione energetica e utilizzo fonti rinnovabili.
L’altra legge nazionale quasi contestuale a quella della regione Lombardia n. 18/2019 cit., è quella di modifica all’art. 23 del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nuovo Codice dei contratti pubblici, il cui comma 6° come sostituito dall’art. 1, comma 20, lettera a), della legge n. 55/2019, stabilisce ora che il progetto di fattibilità è redatto sulla base dell’avvenuto svolgimento di indagini geologiche, idrogeologiche, idrologiche, idrauliche, geotecniche, sismiche, storiche, paesaggistiche ed urbanistiche, di verifiche relative alla possibilità del riuso del patrimonio immobiliare esistente e della rigenerazione delle aree dismesse, di verifiche preventive dell’interesse archeologico, di studi di fattibilità ambientale e paesaggistica e evidenzia, con apposito adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia; deve, altresì, ricomprendere le valutazioni ovvero le eventuali diagnosi energetiche dell’opera in progetto, con riferimento al contenimento dei consumi energetici e alle eventuali misure per la produzione e il recupero di energia anche con riferimento all’impatto sul piano economico-finanziario dell’opera.
Come si vede, la normativa statale sinora intervenuta è ben lontana dalla redazione di una legge cornice, che però sarebbe a dir poco indispensabile per rendere effettive ed operanti sull’intero territorio nazionale le normative regionali in materia di rigenerazione urbana.
Come in analoghi casi di altre regioni, anche la L.R. lombarda n. 18/2019, prevede incentivi e procedimenti semplificati per il recupero di immobili abbandonati al fine di ovviare al degrado urbano, e introduce all’art.2 lett d), a modifica dell’art.2 della L.R. 31/2014 (disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), la nozione ancora inedita di rigenerazione territoriale, definendola “un insieme coordinato di azioni, generalmente con ricadute sovralocali, finalizzate alla risoluzione di situazioni di degrado urbanistico, infrastrutturale, ambientale, paesaggistico o sociale che mira in particolare a salvaguardare e ripristinare il suolo e le sue funzioni ecosistemiche e a migliorare la qualità paesaggistica ed ecologica del territorio, nonché dei manufatti agrari rurali tradizionali, per prevenire conseguenze negative per la salute umana, gli ecosistemi e le risorse naturali”.
La rigenerazione territoriale, secondo la legge regionale n.18/2019, è dunque un insieme di procedimenti amministrativi di varia natura ma con un fine identico unitario, che realizzano in veste dinamica quello che finora si era inteso ottenere in forma statica e cartolare, attraverso la conferenza di servizi, oltretutto con il rischio concreto di incorrere in un possibile veto anche di uno solo dei partecipanti in rappresentanza degli enti ed uffici interessati. La novità è che la rigenerazione territoriale riguarda un ambito più ampio di quello che potrebbe essere un singolo intervento, e dunque si presta meglio a realizzare gli interessi pubblici in materia.
Si tratta, infatti, di un metodo per realizzare interventi ed azioni coordinate contestuali, caratterizzati da finalità comuni e convergenti, in definitiva, per curare il degrado urbanistico, ambientale, paesaggistico e sociale, ed anche infrastrutturale, secondo una visione unitaria e ragionata degli interessi pubblici e privati che attengano alla trasformazione, al recupero ed al miglioramento del territorio e di ciò che vi insiste.
L’azione amministrativa dell’ente territoriale, in questi casi, non appare rivolta alla cura un singolo problema, come per lo più avviene, ma prefigura, impone e talora riesce a realizzare un insieme non predeterminato di interventi di competenza di diverse autorità amministrative, che possono essere evidentemente attuati non soltanto direttamente dagli enti territoriali interessati, ma anche dalle loro società partecipate, come tali in veste di soggetti attuatori, ed eventualmente in partenariato con i privati.
Questa legge regionale, nella visione delle forze politiche che l’hanno votata, intende prevenire un fenomeno tipico delle diseconomie dei territori urbanizzati, nella constatazione, più volte rilevata nei lavori preparatori, secondo cui un immobile abbandonato rappresenta un costo negativo non soltanto per il suo proprietario, che ovviamente non lo può utilizzare in quello stato di degrado, ma anche per tutta la collettività e per l’economia in generale, in quanto lede l’ordinato decoro urbano, rappresentando un elemento di insicurezza per gli abitanti delle zone limitrofe, e che in definitiva, sottrae rilevanti risorse ed altre opportunità alle loro economie.
La L.R. Lombardia del 2019, n.18 intende favorire la trasformazione di aree degradate con spazi verdi, servizi e infrastrutture, secondo le previsioni dei piani territoriali e nell’ambito della già operante legge sul consumo del suolo della regione, in particolare secondo la Carta del consumo del suolo ivi vigente, che i Comuni dovranno realizzare con il censimento degli immobili abbandonati o dismessi da aggiornare annualmente
Conformemente al modello vigente di relazioni tra enti territoriali, la Regione avrà il compito di coordinare tali operazioni, lasciandone però l’iniziativa ai privati proprietari e ai Comuni interessati.
Si tratta dunque di un insieme di procedimenti amministrativi di varia natura, collegati funzionalmente, nella cui ottica competerà ai privati la segnalazione delle situazioni di degrado da sottoporre ad esame e rimedio, quali l’esistenza di edifici fatiscenti e inabitati da almeno cinque anni.
Le amministrazioni pubbliche, dal canto loro, dovranno vagliare le istanze loro eventualmente pervenute ed inserire i progetti di recupero negli appositi piani annuali.
Secondo un modello già inaugurato da Roma Capitale, si prevede che il privato che non intenda ottemperare tempestivamente ad un progetto di rigenerazione per ovviare a problemi di sicurezza o di degrado, potrà essere destinatario di sanzioni amministrative, ed addirittura di esproprio nei casi più gravi.
A differenza del caso romano, qui l’espropriazione è prevista per legge, e dunque ne sarà più agevole l’esercizio, fatto salvo ovviamente, in concreto, l’obbligo di indicare preventivamente le risorse disponibili per tale eventualità.
Un capitolo a sé riguarda la natura del provvedimento amministrativo che impone il progetto di rigenerazione, tenuto conto che, in concreto, si tratta di un procedimento indifferentemente ad istanza d’ufficio o di parte, ma che in entrambi i casi presenta una fase iniziale in cui l’amministrazione deve necessariamente valutare l’opportunità di pervenire ad una determinazione, nel senso di imporre i provvedimenti di rigenerazione urbana in un ambito territoriale ben delineato che possono definirsi dunque non soltanto di pianificazione attuativa, ma anche di regolazione dell’attività edilizia ed, insieme, di tutela dell’ambiente, del territorio e del paesaggio, in ogni caso con possibili limitazioni del diritto di proprietà in funzione ablativa e conformativa.
Ed è proprio nella fase iniziale che si realizza il momento istruttorio e motivazionale più delicato, tenuto conto della non rara possibilità di contenzioso, soprattutto per fini strumentali e indiretti, dato che l’attività amministrativa in materia non può che accrescere le opportunità dei privati interessati.
In ogni caso, l’istruttoria dovrà dare atto dell’esistenza di una situazione di degrado meritevole degli interventi di rigenerazione urbana, e dovrà soprattutto dimostrare i vantaggi economici che è possibile conseguire attraverso gli interventi programmati, assicurando la copertura delle spese derivanti dalla realizzazione degli interventi, valutando opportunamente la scelta di eseguirli in proprio, oppure di affidarli al privato interessato, oppure ancora di affidarli a terzi previa gara anche con appalto integrato.
Ed è appena il caso di rilevare le analogie con il modello di accertamento e indennizzo del danno ambientale, la cui disciplina speciale risale alla L. 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero dell’ambiente ed alla Dir. 2004/35/CE, per le quali il fine risarcitorio deve restare subordinato ed accessorio rispetto alla riparazione, come appunto stabilito nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 di recepimento della direttiva cit., nel D.L. n. 135/2009 e nella L. n. 97/2013 (“Legge europea 2013”).
L’elemento comune tra le normative sul danno ambientale e sulla rigenerazione urbana è in definitiva quello di tendere in entrambi i casi a fini ulteriori rispetto a quelli tipici dei procedimenti che ne sono a base, e cioè al ripristino dell’ambiente e dell’ordinato e funzionale assetto del territorio, finalità queste che prevalgono nettamente su quelle originarie dei rispettivi istituti, che si mantenevano nell’ambito risarcitorio nel primo caso e pianificatorio nel secondo.
La tutela dell’ambiente, di cui la rigenerazione urbana, in definitiva, è anche espressione, si ispira ad un comune valore universale, rivolto a preservare le risorse non rinnovabili, secondo una speciale e prevalente tutela, costituzionalmente garantita ai sensi degli artt. 2, 3, 9, 41 e 42 Cost., che impone allo Stato ed agli enti locali un’adeguata predisposizione di mezzi e di ricerca di soluzioni.
E com’era già avvenuto con l’art. 18 della L. 8 luglio 1986, n. 349, attraverso il superamento della clausola generale sanzionatoria generica posta dall’art. 2043 c.c., fino ad allora utilizzata per la tutela risarcitoria (anche in forma specifica, ex art. 2058 c.c.) contro coloro che avessero agito, in danno di determinati soggetti, in violazione delle norme a tutela dell’ordinato svolgersi dell’attività di sviluppo ed uso del territorio, così oggi, con una normativa regionale, pur frammentata, sulla rigenerazione urbana, si ottiene in forma ordinata e razionale quello che si era perso in anni di edificazione e di urbanizzazione selvaggia, oltretutto senza alcuna misura di contrasto che non fosse di fatto abnormemente limitata, o più spesso compromessa, dai condoni edilizi succedutisi dal 1985 a cadenza decennale.
Orbene, l’inquadramento della tutela dell’ambiente e del territorio come espressione di un “bene immateriale unitario”, è certamente riconducibile ai principi della riforma del Titolo V, laddove la materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema”, è stata espressamente riconosciuta all’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., quale competenza esclusiva dello Stato, pur accompagnata, nel successivo terzo comma dell’art. 117 Cost., dalla rilevanza e presenza dei numerosi e diversificati interessi, che nel dettaglio fanno capo alle Regioni e agli altri enti territoriali.
Con la Dir. 2004/35/CE, ed il relativo allegato sulla “Riparazione del danno ambientale”, si era del resto affermato per la prima volta il metodo di attuare la riparazione dell’ambiente danneggiato mediante il ripristino delle condizioni originarie, servendosi di qualsiasi misura di riparazione che consentisse di ricondurre le risorse, i servizi naturali ed il territorio danneggiati o compromessi alle o verso le condizioni originarie.
È però scontata l’osservazione secondo cui per tali operazioni occorrano adeguate risorse, di provenienza privata o pubblica. In entrambi i casi, tuttavia, è necessario renderne conveniente l’utilizzo, dimostrandone l’opportunità mediante idonei piani economico finanziari, come avvenuto in passato nella disciplina del danno ambientale, allorquando, nel recepire la Dir. 2004/35/CE con il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, si era data priorità alle misure di “riparazione” rispetto al risarcimento per equivalente pecuniario, quale conseguenza dell’assoluta peculiarità del danno al bene o risorsa “ambiente”.
La legge regionale lombarda presenta comunque anche finalità di carattere premiale, contemplando alcuni incentivi, quali la riduzione fino al 60% degli oneri di urbanizzazione e la possibilità di incrementi delle volumetrie fino al 20%, a fronte oltretutto di alcune pur onerose prescrizioni rivolte al miglioramento degli edifici sul piano energetico e della sicurezza.
Non secondaria, almeno nell’ottica dei privati proprietari, potrebbe rivelarsi la previsione per gli investitori di tempi certi per la realizzazione degli interventi, dopo la dichiarazione dello stato di degrado dell’immobile attraverso una perizia giurata e asseverata, con il fine di rendere realistici e convenienti i budget plan ed i piani economico finanziari, il cui stravolgimento in tal modo potrebbe ripercuotersi, direttamente o indirettamente, sui cittadini.
Il finanziamento previsto riporta, tuttavia, un primo stanziamento iniziale di appena due milioni di euro, che potrebbero essere rivolti soprattutto ai censimenti comunali ed alla redazione dei piani annuali, mantenendo così la centralità della Regione della pianificazione della rigenerazione urbana, con alcuni margini di intervento ai Comuni.
Opportunamente, il cd. bonus volumetrico previsto per gli interventi previsti di rigenerazione urbana è calcolato con riferimento non tanto alla superficie esistente, ma all’indice di edificabilità previsto dal piano regolatore come elaborato dal Comune, senza interferire con l’attività agricola, facendo salvi gli ambiti e le aree del territorio alle quali non si applicano, secondo scelte di competenza dell’ente locale, gli incentivi e le deroghe introdotte da questa stessa legge.
Restano esclusi, a motivo del loro rilevante valore economico, i recuperi finalizzati non soltanto alle grandi strutture di vendita, ma anche alle attività di logistica e autotrasporto incidenti su aree di grande estensione ed alle attività insalubri.
Inoltre, per gli interventi che prevedono movimenti di terra ed eventuali operazioni di bonifica, è previsto “l’utilizzo di metodiche, protocolli e tecnologie innovative per il tracciamento dei rifiuti e dei sottoprodotti di cantiere, nonché l’assunzione di sistemi interni di valutazione dei subappaltatori e meccanismi di sicurezza sul lavoro“, con ciò ribadendosi l’unitarietà coordinata dei fini di tutela dell’ambiente del territorio.
L’approvazione di questa nuova legge regionale in materia è stata, del resto, molto attesa dagli interessati, essendovi in Lombardia numero impressionante di situazioni critiche che necessitano provvedimenti immediati di rigenerazione urbana.
Secondo i dati del Dipartimento di Architettura e Studi urbani del Politecnico di Milano, in Lombardia, alla data del 29 ottobre 2019, possono elencarsi infatti 3.393 aree dismesse che occupano una superficie di 4.984 ettari, distribuite in 650 Comuni.
Il 33% della superficie “dismessa” è localizzato a Milano e provincia, con 988 aree coinvolte; segue Brescia con il 14% e 276 aree, quindi Mantova con il 10% e 201 aree. Troviamo poi con il 9% Pavia (299 aree) e Varese (246 aree). L’8% della superficie dismessa è localizzata a Bergamo e coinvolge 237 aree, il 5% a Monza e Brianza con 489 aree prevalentemente di piccole dimensioni, il 4% a Lecco (289 aree) e a Cremona (95 aree), il 2% a Como con 153 aree. Infine, solo l’1% della superficie regionale dismessa interessa rispettivamente i territori di Sondrio (88 aree) e Lodi (32 aree). Sempre secondo i dati del Dipartimento di Architettura e Studi urbani del Politecnico di Milano, in Lombardia ci sono anche 914 siti da bonificare, quasi la metà dei quali (ben 425) localizzati nella Città metropolitana di Milano, ai quali si aggiungono i 188 del capoluogo milanese.
A seguire Varese con 86 siti da bonificare, Bergamo con 85, Brescia con 76, Monza e Brianza con 49, Pavia con 46, Mantova con 42, Como con 36, Lodi con 34, Lecco con 24, Cremona con 8 e Sondrio con 3.
Con questa legge regionale si affronta dunque in modo razionale e consapevole il problema del degrado dei centri abitati urbani, agricoli e rurali abbandonati, con le relative problematiche di carattere sociale, risanando singole case o porzioni di quartieri, con ricadute positive su abitabilità e attrattività dei centri abitati, nonché su sicurezza e vivibilità urbana. Diviene così oltretutto conveniente la trasformazione di aree a spazi verdi, servizi e infrastrutture, nel rispetto delle previsioni dei piani territoriali, e della già operante legge regionale sul consumo del suolo.
La L.R. n.18/2019 consta, in definitiva, di quattro soli articoli di modifica della precedente legge regionale in materia n. 31 del 2014, definendo in sostanza l’adattamento e il miglioramento della normativa già adottata, alle nuove e più recenti esigenze in materia di risparmio di risorse territoriali, ambientali ed energetiche, con l’attenzione costante all’immanente e spesso trascurata incidenza sul degrado del clima dei vari fenomeni negativi rilevati, in un’ottica di realizzazione di un’economia di tipo circolare, del resto comune a tutte le discipline di tutela dell’ambiente.
Altra innovazione fondamentale è l’inserimento di tutte queste misure per adattare l’economia circolare al territorio, nel quadro dei Piani regionale per il Governo del Territorio (PGT), e territoriale regionale (PTR) ai fini della coerenza delle politiche regionali e dei piani e programmi di settore con ricadute territoriali, nonché degli strumenti della pianificazione urbanistica e territoriale ai vari livelli. estendendone l’interesse pubblico primario dalla semplice pianificazione urbanistica a quello della pianificazione mediante il riutilizzo di territorio e infrastrutture urbani, nell’ottica non solo di salvaguardarne il paesaggio, ma anche di risparmiare molte delle risorse ancora da investire riutilizzando le infrastrutture e le opere di urbanizzazione esistenti.
Altra finalità perseguita è l’incentivazione degli interventi di rigenerazione urbana di elevata qualità ambientale, prevedendo, tra l’altro, la valorizzazione e lo sviluppo di infrastrutture verdi multifunzionali, con particolare riferimento alla rete verde e alla rete ecologica, in connessione con il sistema urbano e ambientale esistente, come ivi previsto in forma esortativa nei confronti delle amministrazioni locali infraregionali.
Un altro aspetto problematico, purtroppo non affrontato dalla legge regionale, è la possibilità che i singoli enti locali, cui è in sostanza affidata la materia, possano non applicare in modo razionale e coordinato le misure di premialità, ivi previste solo in forma generica, e che in definitiva sono la condizione essenziale, ma prevedibilmente più ricorrente, di pratica attuabilità degli interventi di rigenerazione urbana, considerato che nel sistema della legge regionale è rimessa alla volontà dei singoli enti locali la rinuncia di volta in volta agli oneri di urbanizzazione per i singoli interventi, senza che ciò possa essere ricondotto, almeno a livello regionale, ad una disciplina che ne limiti la discrezionalità tecnico-amministrativa in sede applicativa.
Inoltre, la premialità si realizza nella legge regionale anche con una sorta di concorso per l’individuazione, ogni anno, delle dodici migliori pratiche di pianificazione urbanistica di adeguamento del PGT ai sensi dell’art.5, comma 3, della L.R. 31/2014, per l’erogazione delle risorse di cui all’articolo 12, comma 1, L.R. cit., e quindi per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero degli immobili abbandonati.
A conclusione di questa breve e certamente non esaustiva disamina delle leggi regionali in Lombardia in materia di rigenerazione urbana e governo del territorio, non può non osservarsi come il rapporto tra Stato, regioni a statuto ordinario, ed enti locali risenta di una contraddizione immanente sui confini delle rispettive autonomie.
C’è da chiedersi, infatti, se, in assenza di una normativa regionale, come quella che la Lombardia s’è data, nel procedere alle attività di governo del territorio, e nella disciplina, regolazione e controllo dell’attività edilizia, vi sia ancora la possibilità per i Comuni di attuare di volta in volta gli interventi di rigenerazione urbana e riutilizzo di immobili e infrastrutture inutilizzati, anche attivando potestà autoritative e coercitive nei confronti di privati proprietari di beni immobili da trasformare o recuperare.
La risposta è certamente affermativa, tanto che la legislazione regionale in questione non sembra rivolta ad altro se non a fare sostanzialmente riferimento alle varie azioni e iniziative amministrative da attuare e che, altrimenti, a motivo del possibile deficit culturale ed etico dei soggetti coinvolti, potrebbero restare senza una guida coerente e, probabilmente, essere soggette al deprecato, ma frequente ed oltremodo attuale, fenomeno della corruzione e dell’illegalità in generale.
