Antonio Triglia
04/10/2021
Una recente Sentenza del Consiglio di Stato (n. 2777 del 2021) su una controversia relativa a un diniego a una richiesta di permesso di costruire ha fornito occasione a i giudici di Palazzo Spada di ribadire e individuare alcune delle principali caratteristiche del Piano di lottizzazione, uno degli strumenti di attuazione della pianificazione urbanistica comunale, necessario in caso di interventi di nuova urbanizzazione.
La vicenda da cui è scaturita la pronuncia in oggetto risale al 2011 e riguarda le istanze per ottenere la licenza edilizia, presentate da due cittadini di Grottaglie (Taranto), i quali avevano richiesto un permesso di costruire per la realizzazione di due appartamenti ad uso residenziale su di un’area di loro proprietà, inserita in un piano di lottizzazione approvato dal Comune di Grottaglie con delibera consiliare n. 5/2005.
Nel Novembre 2011 il Comune di Grottaglie respinse il progetto edilizio, considerando lo stato di insufficiente urbanizzazione dell’area e la mancanza di sottoscrizione della convenzione di lottizzazione da parte dei richiedenti.
Pertanto gli istanti impugnarono il diniego dinanzi al Tar Puglia, sede di Lecce, lamentando, tra i vari motivi, di aver chiaramente manifestato in sede procedimentale la volontà futura di sottoscrivere la convenzione, che perfeziona il procedimento iniziato con l’adozione da parte del Comune di tale strumento urbanistico attuativo.
Il Tar con sentenza rigettò il ricorso, ritenendo insufficiente ed eccessivamente generica la suddetta espressione della “volontà di impegnarsi” in futuro nella sottoscrizione della convenzione e ponendo l’accento sulla necessaria stipula della stessa, cui i ricorrenti non avevano aderito nonostante un invito formale alla personale sottoscrizione della convenzione.
Infatti secondo i giudici pugliesi la sottoscrizione della convenzione urbanistica costituisce presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire, poiché solo da quel momento il privato assume verso il comune, in riferimento al bene, una serie di obblighi i quali necessitano di essere formalizzati e individuati in epoca anteriore al rilascio del titolo, e solo da quel momento sorge anche la sua legittimazione alla realizzazione dell’ intervento edilizio.
La sentenza del Tar veniva appellata dalle parti soccombenti, che ribadivano la loro precedente manifestata volontà, espressa in via procedimentale, di firmare la convenzione e di aver nelle interlocuzioni con l’ente espresso l’intenzione di partecipare alle spese di redazione del piano di lottizzazione; e i ricorrenti sostenevano che il Piano di Lottizzazione fosse già esecutivo, in quanto il predetto Piano si sarebbe perfezionato, avendo la P.A. concluso il procedimento espropriativo delle aree dei cittadini che non hanno aderito allo stesso.
Inoltre, dopo aver cercato di allegare prove che attestassero nel lotto di loro interesse la presenza di opere già realizzate di urbanizzazione non solo primaria, ma anche secondaria, pertanto hanno cercato di far valere l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in presenza di un’area che presenta già una sufficiente urbanizzazione, l’assenza di un piano attuativo non osta al rilascio del permesso di costruire.
Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, operando una ricostruzione della disciplina legislativa statale e regionale e mettendo in evidenza i tratti salienti della giurisprudenza amministrativa sull’istituto del Piano di lottizzazione.
Viene innanzitutto tratteggiata la grande importanza che riveste la convenzione, già individuata dalla risalente legge nazionale (art. 28 l. n. 1150/1942), che chiaramente evidenzia come il rilascio delle licenze edilizie relative ai singoli lotti sia subordinata al contemporaneo impegno dell’esecuzione dei lavori di urbanizzazione primaria da parte dei proprietari degli immobili. Nella legge adottata in materia dalla regione Puglia (art. 28 della l.r. n. 56/1980) emerge invece il contenuto della convenzione che regola i rapporti tra Comune e privati richiedenti: si prevede in capo ai proprietari degli immobili l’obbligo di cessione gratuita delle aree necessarie alle opere di urbanizzazione primaria, l’impegno nella realizzazione di tali opere e vengono fissati i termini entro i quali procedere agli interventi e infine stabilite delle garanzie finanziarie e delle sanzioni per il mancato rispetto di queste prescrizioni. È solo con la sottoscrizione della convenzione che i privati non solo assumono gli obblighi elencati dall’art. 28 della l.r. n. 56/1980, ma acquistano anche la posizione che, in virtù dell’art. 28 della l. n. 1150/1942, li legittima ad ottenere il rilascio delle concessioni edilizie per le opere sui singoli lotti che fanno parte del Piano.
A sostegno della necessaria stipulazione della convenzione al fine del rilascio del permesso, è stata inoltre ribadita la consolidata giurisprudenza, secondo cui quando uno strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante uno strumento urbanistico di livello inferiore, e in particolare solo previa l’adozione di uno strumento esecutivo, “il rilascio della concessione può essere disposto solo quando diventa efficace lo strumento esecutivo, che deve aver indefettibile applicazione e, dunque, nel caso di piano di lottizzazione, quando sia intervenuta la stipula della convenzione”(C.d.S., Sez. V, 8 luglio 1997, n. 772).
Inoltre gli appellanti prospettavano come conseguenza a loro favorevole l’espropriazione da parte del Comune delle aree di proprietà di soggetti che non avevano aderito al Piano di lottizzazione; il che avrebbe secondo loro reso così esecutivo il suddetto Piano, essendo poi sufficiente per l’operatività del Piano stesso la sottoscrizione della convenzione da parte del 51% dei proprietari degli immobili del comparto in questione. Su questo punto il Consiglio di Stato aderisce alla difesa del Comune, chiarendo che dinanzi a una lottizzazione facoltativa, di un piano finanziato degli stessi lottizzanti, come quella in oggetto, non si impone l’esercizio dei poteri coercitivi di esproprio; ciò è confermato dal mancato inserimento delle opere nel Piano Triennale delle opere pubbliche, dal quale discenderebbe l’obbligo di completare l’iter attuativo del piano, dovendo procedere all’espropriazione dei terreni da urbanizzare.
Singolare è infine una considerazione finale del Consiglio di Stato con cui i giudici di Palazzo Spada criticano quella che secondo loro sarebbe stata la “strategia” usata dei ricorrenti per ottenere il permesso di costruire, senza sopportare alcuni dei necessari “costi”. Il Collegio, quasi “accusando” gli appellanti di deliberatamente sottrarsi alla sottoscrizione della convenzione al fine evitare i relativi oneri di urbanizzazione (in termini di spese e di cessione di aree), cercando di ottenere il permesso sul presupposto che, relativamente al lotto di loro proprietà e a prescindere dagli altri lotti del Piano, le opere di urbanizzazione già ci fossero e non ne fossero necessarie ulteriori, chiarisce come sia necessario in riferimento al piano di lottizzazione e relativa convenzione ragionare in un’ottica di unitarietà, come osservato nella difesa comunale, e pertanto “è necessario il raccordo dell’urbanizzazione dell’intero comparto”. La convenzione di lottizzazione, infatti, “implica la qualificazione unitaria di tutte le particelle comunque rientranti nel progetto, ciascuna delle quali è essenziale per l’approvazione della convenzione” ( al punto che è da considerarsi legittimo il diniego di un intervento edilizio convenzionato, ove sussista una procedura esecutiva culminata nella trascrizione di un pignoramento immobiliare avente ad oggetto alcune particelle del compendio edificatorio: C.d.S., Sez. IV, 2 agosto 2011, n. 4576). Infatti è bene tenere presente che l’ “‘esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (C.d.S., Sez. IV, 2 aprile 2020, n. 2228, con la giurisprudenza ivi indicata).