18/09/2023
A cura di Giulia Moscaroli
A seguito delle modifiche normative intervenute in materia di appalti pubblici verdi con l’approvazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d. lgs. 31 marzo 2023, n. 36), è stato predisposto un nuovo Piano d’Azione Nazionale per la sostenibilità dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (c.d. PAN GPP).
Il Piano è stato adottato con Decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica del 3 agosto 2023. A partire dal 21 agosto 2023, data di entrata in vigore del provvedimento, è stato sostituito il precedente Piano d’Azione, il quale era stato adottato con Decreto 11 aprile 2008 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e successivamente revisionato in data 11 aprile 2013.
Lo scopo del nuovo Piano è promuovere gli appalti pubblici verdi (c.d. Green Public Procurement – GPP), i quali costituiscono l’anello di congiunzione tra produzione e consumo e sono lo strumento strategico per attuare l’Obiettivo n. 12 dell’Agenda 2030 dell’ONU (produzione e consumo sostenibile).
Il provvedimento delinea una cornice di riferimento aggiornata della politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi, inquadrandola nell’ambito dei più recenti atti di indirizzo dell’Unione Europea e interventi legislativi nazionali, tra i quali anche l’adozione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Quest’ultimo, infatti, costituisce un’opportunità significativa per implementare l’utilizzo degli appalti verdi, i quali possono contestualmente rispondere sia alla necessità di soddisfare i bisogni socio-economici, sia all’esigenza di dar vita a nuovi cicli virtuosi, in grado di contribuire alla transizione digitale e verde della società.
Occorre all’uopo definire quando un appalto possa essere definito «verde». Si tratta di una locuzione che non descrive un particolare tipo di appalto, ma ricomprende una serie di strumenti eterogenei finalizzati a propiziare la convergenza tra l’interesse principale oggetto dell’appalto e l’interesse alla tutela dell’ambiente. Tali strumenti, secondo la dottrina, possono essere identificati sulla base di due requisiti: il primo, di natura oggettiva, riguarda l’inerenza a una o più fasi di una procedura di evidenza pubblica, mentre il secondo, di natura teleologica, consiste nella finalizzazione a perseguire obiettivi di tutela dell’ambiente. Nonostante la difficoltà di fornire una definizione unitaria, il nuovo Piano opportunamente ricorda che l’istituto degli appalti verdi va ricondotto all’art. 57, co. 2, del Codice dei Contratti Pubblici, per effetto del quale sono riconfermate obbligatorie, nella documentazione progettuale e di gara, le specifiche tecniche e le clausole contrattuali dei Criteri Ambientali Minimi (CAM). L’appalto, inoltre, è verde quando l’aggiudicazione è prevista con l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 108, co. 4 e 5, sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo o sulla base dell’elemento relativo al costo, laddove si tengano in considerazione i criteri premianti relativi ai criteri ambientali.
Gli appalti pubblici verdi sono stati definiti anche dalla Commissione Europea come lo strumento di politica ambientale in base al quale «le amministrazioni pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull’ambiente lungo l’intero ciclo di vita».
Il nuovo Piano d’Azione mira a garantire una governance della strategia nazionale in materia di contratti pubblici in grado di coinvolgere soggetti, istituzionali e non, ed esperti, al fine di rendere comuni le competenze di attuazione dei CAM. Punta, inoltre, a rendere più efficiente e partecipato il processo di definizione dei CAM e a erogare una formazione diffusa ed efficace alle stazioni appaltanti e alle imprese, individuando percorsi formativi adeguati.
Per quanto riguarda gli obiettivi ambientali che devono essere rispettati nella definizione dei CAM, il Piano intende promuovere la mitigazione dei cambiamenti climatici, la transizione verso un modello di economia circolare e la riduzione dell’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo.
Al contempo, nella predisposizione dei CAM, è necessario prestare attenzione anche ad altri aspetti ambientali che, pur non essendo direttamente connessi agli obiettivi ambientali principali summenzionati, sono indispensabili per salvaguardare l’ambiente e la salute umana, tra i quali l’inquinamento acustico e luminoso.
L’applicazione dei criteri ambientali e sociali è fondamentale per guidare la pubblica amministrazione nella selezione di prodotti e servizi di migliore qualità, anche sotto il profilo di eco-design, non in funzione del loro minor prezzo, ma del giusto prezzo rispetto alle caratteristiche qualitative.
Il Piano evidenzia l’importanza del ruolo del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente (SNPA) in merito all’attività di supporto tecnico fornita agli enti territoriali per la redazione di studi finalizzati a valutare i benefici ambientali derivanti dall’applicazione dei CAM e di altri eventuali criteri ambientali introdotti dalle stazioni appaltanti.
Il Piano chiarisce, infatti, la possibilità per le stazioni appaltanti di richiedere livelli prestazionali più elevati di quelli indicati nei decreti CAM e di inserire clausole ambientali anche in categorie di appalto non ancora oggetto di CAM.
Per quanto concerne le categorie di appalto oggetto di CAM, il Piano stabilisce che i Criteri sono definiti per diverse categorie di prodotti, servizi o lavori selezionate sulla base di quelle che sono oggetto di criteri di GPP europei e di altre etichettature ambientali e tenendo conto del volume di spesa pubblica, delle potenzialità di miglioramento ambientale, delle innovazioni ambientali settoriali e della possibilità che il settore di riferimento possa oggettivamente conseguire dei miglioramenti ambientali. La programmazione dei CAM sarà, infine, annuale.
Tra le altre novità, si segnala la ridefinizione del Comitato di gestione, al quale si intende attribuire un più robusto ruolo di supporto alle azioni di governance.
Tra le buone pratiche proposte alle stazioni appaltanti si riportano poi soluzioni, anche organizzative, che consentano di evitare sprechi di risorse naturali e finanziarie nella gestione dell’ente, utili anche a razionalizzare gli acquisti di beni o servizi.
Da ultimo, in un’ottica di ampliamento della partecipazione e del coinvolgimento degli attori territoriali, si propone di coinvolgere le associazioni di categoria e le Camere di Commercio in un Piano territoriale per l’attuazione del CPP predisposto dall’Ente regionale.
Si può in generale affermare che l’Italia, nel campo degli appalti pubblici verdi, vanti un quadro tecnico-giuridico piuttosto all’avanguardia per favorire la transizione ecologica. Nonostante l’importanza dell’istituto degli appalti verdi per il conseguimento di un’effettiva transizione ecologica e nonostante la compiutezza del quadro giuridico di riferimento, dai dati contenuti nel VI Rapporto dell’Osservatorio Appalti Verdi di Legambiente (presentato il 18 maggio 2023) è emersa una vera e propria battuta d’arresto nell’applicazione pratica dei Criteri Ambientali Minimi per quasi tutte le categorie merceologiche e in quasi tutte le pubbliche amministrazioni. Non è dunque ancora un «senso politico comune» che i Criteri Ambientali Minimi e il Green Public Procurement rappresentino lo strumento per creare un mercato per i prodotti e i servizi a basso impatto ambientale. Appare dunque necessario impegnarsi per diffondere l’utilizzo di tali istituti, intervenendo soprattutto nelle aree in cui l’applicazione degli stessi risulta difficile per mancanza di strumenti e di informazione. Gli appalti pubblici verdi costituiscono, difatti, lo strumento irrinunciabile per dare impulso al sistema economico del nostro Paese, tenendo al contempo in considerazione gli aspetti sociali, nonché quelli relativi all’ambiente e alla salute, in un’ottica di promozione dell’economia circolare.
