di Filippo Maria Longhi
16/04/2016
Sommario:
- Lisbona e il sistema di giustizia amministrativa integrato
- I nuovi ricorsi amministrativi in Europa
- Le potenzialità di questi rimedi
- Conclusioni, guardando all’Italia
“Nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, gli organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace e indipendente” art. 298 TFUE
1.Lisbona e il sistema di giustizia amministrativa integrato
Potrebbe sembrare solo una bella frase, e invece questa norma del Trattato europeo posta come incipit si traduce in un reale stimolo ad una continua evoluzione dell’amministrazione europea. In particolare, intendo qui riferirmi ai passi avanti che si stanno compiendo nell’ambito della tutela del cittadino contro le lesioni che possano provenire dall’attività della pubblica amministrazione comunitaria.
Nell’UE, infatti, è oggi possibile parlare di un sistema di giustizia amministrativa integrato. Esso vede intrecciarsi due canali importanti: quello giurisdizionale e quello amministrativo (o giustiziale). Evidentemente, la Corte di Giustizia dell’Unione Europa, con il suo Tribunale in primo grado e coi Tribunali specializzati, si presenta come garante principale degli interessi dei singoli. Ma non bisogna trascurare l’evoluzione che si sta compiendo nell’altra direzione.
I Trattati demandano infatti il “controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi” al giudice europeo, ma dal 2007 – a seguito del Trattato di Lisbona – hanno aperto alla possibilità di strutturare una tutela amministrativa.
La norma chiave è la seguente: “Gli atti che istituiscono gli organi e organismi dell’Unione possono prevedere condizioni e modalità specifiche relative ai ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro gli atti di detti organi o organismi destinati a produrre effetti giuridici nei loro confronti”. Così l’articolo 263 comma 5 TFUE.
Questo apre le porte all’organizzazione di un sistema di ricorsi amministrativi di vario tipo, interni all’amministrazione europea. Si è così data attuazione all’art. 263.5 del TFUE, come previsto dalla norma stessa, con i diversi regolamenti istitutivi delle agenzie europee che si sono susseguiti.
2.I nuovi ricorsi amministrativi in Europa
Questi regolamenti hanno previsto, nei vari casi e con una certa disomogeneità, diversi meccanismi di tutela amministrativa. In particolare, ne prendiamo in considerazione due: la revisione interna e le commissioni di ricorso. Per determinati altri casi, è prevista una terza via amministrativa costituita dal ricorso alla Commissione europea.
Evidentemente, già dal nome, questi due strumenti richiamano la storia del diritto amministrativo dei nostri ordinamenti. Niente di nuovo, se non – ma è fondamentale – l’attenzione che viene tributata oggi in un sistema all’avanguardia e in continua sperimentazione qual è quello comunitario. Il primo strumento corrisponde ai nostri ricorsi gerarchici o in opposizione, rivolti alla stessa amministrazione che ha emanato il provvedimento; il secondo, è riconducibile al nostro ricorso gerarchico improprio.
Secondo l’analisi di De Lucia, revisione interna e commissioni di ricorso si ispirano a due differenti logiche, proprie della common law. La prima, sarebbe di implementation: finalità principale della revisione interna, avviata con ricorso dei privati contro “atti di detti organi o organismi destinati a produrre effetti nei loro confronti”, è infatti quella di permettere all’amministrazione attiva di rivedere le proprie decisioni, con un secondo esame della questione; una possibilità di ripensamento, ai fini dell’amministrazione “aperta ed efficace” di cui all’incipit di questo testo. Nel secondo caso, invece, si tratta di adjudication: qui lo scopo è quello di offrire protezione all’amministrato, sottoponendo la controversia ad un soggetto che è sì amministrazione, ma indipendente.
3.Le potenzialità di questi rimedi
Questo sistema nasce dalla volontà di offrire rimedi proporzionati. Per questioni minime, può risultare eccessivamente dispendioso in termini di tempo e di ricorse ricorrere alla Corte di giustizia. Mentre può convenire ricorrere in maniera rapida ad una commissione amministrativa. Si potrebbe parlare, con concetti anglosassoni, di proportionate dispute resolution.
De Lucia riporta tanti esempi di questa attuazione dell’art. 263.5 del TFUE. Uno tra i tanti, quello dell’Ufficio di armonizzazione del mercato (UAMI), il cui regolamento n. 207 del 2009 (artt. 58 ss e art. 136) prevede una commissione di ricorso indipendente. I dati del 2010 parlano di decine di migliaia di decisioni prese dall’ufficio, delle quali 2570 sono state impugnate col previsto ricorso amministrativo ad una commissione indipendente; l’esito di questa procedura è stato contestato in soli 207 casi, che sono stati portati dinanzi alle corti europee. Numeri che fanno riflettere. Si consideri anche, infatti, che il carico di lavoro eccessivo sta diventando una questione prioritaria anche nel sistema comunitario, e non solo in quelli nazionali.
Insomma, il modello sembra rivelarsi effettivamente utile ed efficace.
Bisogna precisare che questi sistemi non sono previsti per tutta l’amministrazione europea. Si parla, nella norma, di “organi ed organismi”. Non di istituzioni. La novità guarda infatti a quella amministrazione satellitare che gira intorno alle istituzioni comunitarie. Un insieme di agenzie la cui legittimazione democratica è spesso discussa, e per le quali ricorsi di questo tipo possono fornire un nuovo fondamento, avvicinandole agli individui.
Ulteriori caratteri positivi di questo sistema riguardano la sua possibilità di confrontarsi con l’odierna esigenza di specializzazione. Commissioni di ricorso ad hoc per le diverse agenzie, collegiali, con componenti sia di estrazione tecnica che giuridica, possono infatti offrire un servizio più adeguato. Evidentemente, i soggetti deputati all’esame di questi ricorsi godono di una preziosa “continuità funzionale” con l’attività dell’amministrazione che ha emanato il provvedimento. Inoltre – anzi, in forza di essa –, l’esame di questi ricorsi, sia di revisione che di commissione, guarda sia al merito che alla legittimità, offrendo quindi una protezione più ampia di quella dei giudici. Talvolta, è previsto un effetto sospensivo dell’atto impugnato a seguito del solo ricorso; in altri casi, è necessaria la disposizione dell’autorità competente.
Una questione dibattuta riguarda il rapporto tra questo sistema di tutela e la giurisdizione. Non è chiaro, in molti casi, se questi ricorsi siano facoltativi o obbligatori, ai fini del successivo eventuale esperimento di un’azione giurisdizionale. Tendenzialmente, tocca al giudice stabilirlo, nel momento in cui valuta l’ammissibilità del ricorso: egli guarderà al regolamento istitutivo, e verificherà il rapporto del caso tra ricorso amministrativo e ricorso giurisdizionale. Spesso, i giudici ne determinano l’obbligatorietà di fatto, richiedendo che l’azione faccia seguito all’esperimento di tutti gli ulteriori meccanismi previsti, come una sorta di extrema ratio.
4.Conclusioni, guardando all’Italia
Insomma: come sostenuto in altra sede, il futuro dei ricorsi amministrativi è tutt’altro che scritto. L’esame dell’attualissima evoluzione dell’amministrazione europea lo conferma.
Altri casi che potrebbero contraddirci, in realtà ne danno ragione. È risaputo, infatti, come in Germania la tendenza sia opposta. Si sta provvedendo a smantellare uno storico sistema di ricorsi amministrativi previ (al giudizio) e obbligatori. Ma in realtà si dovrebbe analizzare la situazione caso per caso, guardando all’autonomia normativa propria di ogni Land. Si scoprirebbe, in questo modo, che la rimozione riguarda i ricorsi amministrativi gerarchici e in opposizione, mentre vi sono regioni (in primis la Renania-Palatinato) nelle quali i ricorsi sono affidati a commissioni indipendenti. Lì, il sistema si sta dimostrando – da decenni – esemplare: solo il 3% delle decisioni delle commissioni passa al giudice amministrativo!
In Italia, una rivisitazione del sistema potrebbe portare a sviluppi nuovi, offrendo una reale alternativa alla via giurisdizionale. Attualmente, il ricorso gerarchico improprio è impiegato in poche limitate ipotesi previste, mentre i ricorsi gerarchico e in opposizione sono in disuso, per la loro scarsa capacità di offrire una tutela adeguata.
Una riforma della giustizia amministrativa sul versante giustiziale potrebbe predisporre una rete di commissioni indipendenti, affiancate all’attività dell’amministrazione attiva, capaci di vagliarne l’attività. Se spaventa l’idea di grandi riforme, si potrebbe cominciare con interventi mirati, però in un orizzonte ben definito, e non in modo approssimativo.
Un buon punto di partenza sarebbe quello di individuare alcuni settori del diritto amministrativo in cui questa tutela potrebbe dare buoni risultati; magari procedere per sperimentazioni, introducendo delle prime commissioni sulla falsariga di quelle già esistenti. Dovrebbero avvalersi di una procedura rapida e di decisioni emanate da una commissione di esperti del settore.
L’esempio – glorioso nel suo piccolo – è quello della Commissione nazionale per l’accesso ai documenti amministrativi. Con costi praticamente nulli (sia per l’erario – gli esperti coinvolti non sono stipendiati, e l’attività è ormai tutta digitale – che per il cittadino – non sono previsti contributi), la Commissione sta offrendo un servizio prezioso. Basti guardare ai dati del 2014, dove su 1181 decisioni adottate dalla Commissione, solo 15 sono state impugnate dinanzi al giudice amministrativo!
Bibliografia:
– Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, Relazione per l’anno 2014 sulla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione, pp. 64-68
– Regolamento UE n. 207 del 2009, artt. 58 ss (Titolo VII: Procedura di ricorso) e art. 136 (Indipendenza dei membri della commissione)
– L. De Lucia, I ricorsi amministrativi nell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2/2013, 323-368
– L. De Lucia e B. Marchetti (a cura di), L’amministrazione europea e le sue regole, Bologna, 2015, 218-221
– C. Fraenkel-Haeberle, Il ripensamento del ricorso amministrativo previo in Germania, in G. Falcon e B. Marchetti (a cura di), Verso nuovi rimedi amministrativi? Modelli giustiziali a confronto, Napoli, 2015, pp. 59-77
– B. Marchetti, Note sparse sul sistema dei rimedi amministrativi dell’Unione Europea, in G. Falcon e B. Marchetti (a cura di), Verso nuovi rimedi amministrativi? Modelli giustiziali a confronto, Napoli, 2015
