di Camilla Cavallucci
20/11/15
In risposta alle difficoltà create dalla crisi economica che dal 2008 scandisce lo scenario mondiale, le amministrazioni sono corse ai ripari utilizzando in maniera sempre più frequente metodologie di realizzazione di lavori pubblici alternative ad appalti e concessioni; queste ultime richiedono procedure lunghe e complesse alle quasi si è ritenuto utile ovviare attraverso le collaborazioni tra settore pubblico e privato.
Con il libro verde relativo ai partenariati pubblico-privati del 2004 l’Unione Europea ha istituzionalizzato un meccanismo di cooperazione tra l’amministrazione e uno o più partner privati. Essi collaborano alla fruttuosa realizzazione e gestione di opere pubbliche e alla fornitura di servizi, garantendo una ripartizione dei rischi valutata caso per caso.
Due sono le forme di cooperazione:
– PPP di tipo contrattuale che prevedono la manifestazione degli accordi presi in un atto formale;
– PPP di tipo istituzionalizzato: in questo contesto viene creata una società a capitale misto che si aggiudica l’appalto o la concessione; oppure un’entità privata si inserisce in un’impresa esistente e collabora con essa alla realizzazione di un’opera che è stata già appaltata. Il solo apporto finanziario da parte dell’entità privata non contribuisce a costituire un PPP istituzionalizzato.
A questo punto si pone il problema della scelta del partner privato. Per non creare uno sdoppiamento di procedure, la decisione sul privato con cui collaborare viene presa nell’ambito dell’iter che porta all’aggiudicazione dell’appalto o della concessione. Nello scegliere l’ente privato l’amministrazione valuta la situazione complessiva del candidato: dalla sua condizione personale alle sue capacità tecniche e finanziarie, tenendo fermi i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento. Questi principi implicano un alto grado di trasparenza in modo da consentire a chiunque voglia di candidarsi.
Per quanto riguarda l’inserimento dei PPP all’interno del panorama europeo si può notare come essi siano fondamentali per velocizzare tutti i progetti delle amministrazioni e rendere visibili gli avanzamenti nella realizzazione dei progetti già in corso d’opera.
Settori in piena espansione come lo sviluppo sostenibile, la ricerca e l’innovazione vedono nel loro orizzonte un’implementazione dei finanziamenti proprio grazie all’attivazione di queste forme di cooperazione che consentono una partecipazione attiva dei privati (anche nella fase di progettazione) e quindi un’apertura al mercato concorrenziale. In questo modo viene agevolato anche l’utilizzo dei fondi europei che molto spesso rimangono nelle casse degli enti territoriali proprio per la mancanza di progetti immediatamente attivabili.
La normativa in questo ambito è rappresentata dalla comunicazione C(2007)6661 sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati e dalla successiva comunicazione Com(2009) 615 sulla mobilitazione di investimenti pubblici e privati per la ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine concentrati in particolar modo sullo sviluppo dei PPP. Oltre alle norme puntuali tracciate in questi due atti comunitari la collaborazione si muove entro la cornice normativa formata dalle regole del mercato interno, dal patto di stabilità e crescita e da tutte le disposizioni che regolano gli appalti pubblici e le concessioni di servizi.
La componente finanziaria della collaborazione è supportata da fondi strutturali europei e dai fondi di organismi come la Banca Europea per gli Investimenti e il Fondo Europeo per gli Investimenti. Inoltre la BEI ha istituito il Centro europeo di consulenza che si pone come obbiettivo il sostegno alla capacità organizzativa dei PPP.
Vari strumenti finanziari sono messi a disposizione dalla rete europea dei trasporti e dal settimo programma quadro di ricerca e sviluppo e dell’innovazione tecnologica congiunta.
Nell’ottica di uno sviluppo sempre maggiore dei PPP nel settore dell’innovazione, è stato istituito il programma quadro per la competitività e l’innovazione e la Banca Europea per gli Investimenti in collaborazione con la Commissione europea ha reso più facile l’accesso ai prestiti attraverso un meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi.
Su questo sfondo agiscono tutti gli interventi di miglioramento che l’Unione Europea promuove per favorire un’implementazione dei PPP e un loro migliore funzionamento. Una delle proposte concerne la creazione di un gruppo di dialogo per le parti interessate in modo da raggiungere accordi in maniera più celere; si è discusso anche della possibilità che l’UE partecipi a soggetti di diritto privato e possa investire direttamente in progetti specifici; in progetto ci sono inoltre l’ampliamento del campo di attivazione degli strumenti finanziari europei e una valutazione dell’impatto avuto dall’iniziativa nella assegnazione delle concessioni di servizi.
Dall’altra parte dell’oceano la situazione statunitense presenta delle caratteristiche che possiamo considerare peculiari dato che un osservatore come Richard Norment, executive director del National Council of Public-Private Partnerships, nota come la alta pressione fiscale a tutti i livelli di governo porta ad un incremento delle collaborazioni pubblico-private. Esse rispondono ad un bisogno di finanziamenti che il governo non è in grado di garantire e di conseguenza rappresentano l’unico modo per soddisfare il notevole bisogno di infrastrutture.
La collaborazione con i privati viene percepita come un’importante risorsa perchè il privato è detentore di risorse economiche e di know-how che permettono il rapido sviluppo dell’innovazione applicata alla vita quotidiana (come può essere la costruzione di un parcheggio o metodi di smaltimento del traffico) e tutti gli investimenti privati vengono prontamente recuperati tramite la gestione dei servizi.
