13 gennaio 2025
a cura di Gian Marco Ferrarini
È stato presentato lo scorso 18 dicembre, presso il Centro studi americani, il documento programmatico elaborato dall’Osservatorio Golden Power (“Osservatorio”). In particolare, il documento individua le principali criticità che affliggono l’attuale quadro normativo, offrendo, al contempo, un ventaglio di proposte mirate a risolverle. Nel prosieguo, pertanto, si propone una puntuale disamina riguardante sia le problematiche emerse che le soluzioni avanzate dal gruppo di esperti, con l’intento di mettere in luce i punti chiave del documento e la loro rilevanza per il futuro del meccanismo nazionale di screening degli investimenti esteri.
Anzitutto, una delle problematiche più rilevanti, già evidenziata in passato da Assonime, riguarda il tema della frammentarietà normativa, generata dalle numerose modifiche e integrazioni degli ultimi anni, che hanno contribuito a creare un sistema caratterizzato da incertezze applicative, sia sul piano soggettivo che su quello oggettivo. A tal riguardo, l’Osservatorio propone il riordino della disciplina in un Testo Unico, che includa i regolamenti e i DPCM attuativi e che realizzi il coordinamento con le normative di settore e uniformi le definizioni della disciplina nazionale con quelle previste dal quadro normativo europeo. Così facendo, si auspica di eliminare le ambiguità che, a partire dal 2019, hanno determinato la proliferazione delle cc.dd notifiche “prudenziali”, molte delle quali considerate dalla Presidenza del Consiglio non sussumibili all’interno del perimetro applicativo tracciato dalla normativa.
Venendo al piano degli aspetti procedurali, le principali problematiche individuate riguardano il coordinamento inter-istituzionale, la gestione delle pre-notifiche, i tempi del procedimento e il regime sanzionatorio.
In merito al primo punto, si fa riferimento alle ipotesi in cui si instaurino rapporti di specialità tecnica tra la disciplina Golden Power e le altre normative settoriali. Tali situazioni determinano un poli-scrutinio amministrativo, con il coinvolgimento simultaneo della Presidenza del Consiglio e di altre autorità nazionali e/o estere competenti, che, inevitabilmente, può sollevare criticità pratiche legate ai termini procedurali, all’identificazione degli eventi rilevanti che fanno scattare l’obbligo di notifica, e alla possibile conflittualità tra i rimedi previsti nei diversi procedimenti. Per affrontare queste problematiche, si propone allora di istituzionalizzare il coordinamento tra la Presidenza del Consiglio e le autorità amministrative di settore (ad esempio, CONSOB, AGCM), suggerendo, in particolare, di introdurre un obbligo per il Gruppo di coordinamento di richiedere un parere non vincolante qualora, durante la fase istruttoria, emergano questioni rientranti nella competenza esclusiva di un’autorità amministrativa di settore. Tale misura consentirebbe di ridurre conflitti interpretativi e operativi, garantendo maggiore coerenza e prevedibilità nelle decisioni.
Con riferimento alla pre-notifica, per come attualmente configurata, questa non appare idonea a perseguire le finalità deflattive che ne avevano giustificato in principio l’adozione, ossia alleggerire il sistema riducendo il numero delle notifiche formali superflue. Per incentivare un utilizzo più efficace della pre-notifica, il documento programmatico sottolinea allora l’esigenza di ridefinirne il contenuto minimo, proponendo l’adozione di un formulario in forma abbreviata che semplifichi e standardizzi il processo. In aggiunta, oltre a sostituire il meccanismo del silenzio-diniego con quello del silenzio-assenso già previsto in seno alla notifica, l’Osservatorio raccomanda l’introduzione di una disposizione esplicita che preveda, in caso di conclusione del procedimento di pre-notifica con esito di inapplicabilità o manifesta insussistenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri speciali, il divieto per il Gruppo di coordinamento di richiedere comunque la presentazione di una notifica formale. Infine, qualora il procedimento di pre-notifica si concluda con la richiesta di eseguire la notifica, si propone che la Presidenza del Consiglio riversi nel procedimento formale tutte le informazioni già raccolte durante la fase preliminare. Questo accorgimento consentirebbe di semplificare l’onere di comunicazione a carico delle parti interessate e di tenere conto del tempo già trascorso nella gestione dei termini del procedimento di notifica.
Un ulteriore aspetto critico individuato dall’Osservatorio riguarda la gestione delle tempistiche e il conteggio dei termini procedurali. In particolare, l’assenza di uniformità nei termini previsti dalla disciplina, insieme a modalità di computo poco chiare, generano negli operatori incertezze operative che influiscono negativamente sull’efficienza complessiva dei procedimenti. Questo stato di cose ha spinto il gruppo di esperti a proporre di esplicitare che i termini previsti per la durata del procedimento Golden Power (45 giorni), così come quelli per rispondere a richieste istruttorie rivolte ai soggetti notificanti (10 giorni) o a terzi (20 giorni), devono essere computati in giorni di calendario, in tal modo eliminando le attuali ambiguità interpretative intorno alla locuzione “giorni”. Parallelamente, viene suggerito di precisare che le parti hanno il diritto di richiedere una proroga motivata dei termini per rispondere alle richieste istruttorie: in questo modo si garantirrebbe un maggiore equilibrio tra il rispetto delle scadenze e le esigenze operative delle imprese, evitando che vincoli troppo rigidi compromettano la qualità delle informazioni fornite.
In riferimento alla questione delle sanzioni, l’Osservatorio evidenzia la gravosità dell’attuale sistema, il quale, imponendo penalità eccessivamente severe, spinge le imprese a notificare le operazioni in via meramente cautelativa. Questo approccio non solo aumenta il numero di comunicazioni inutili, ma sovraccarica anche il sistema amministrativo senza apportare benefici concreti alla tutela degli interessi strategici dello Stato. Per ridurre il numero di notifiche relative a operazioni che non rientrano nell’ambito applicativo dei poteri speciali, l’Osservatorio propone di riformare l’attuale regime sanzionatorio sulla proporzionalità. In altre parole: le sanzioni dovrebbero essere commisurate all’entità e all’effettività del pregiudizio arrecato agli interessi essenziali dello Stato, nonché al comportamento delle parti coinvolte. Infine, in aggiunta a quanto detto, si suggerisce l’introduzione di un sistema di ravvedimento operoso, che consenta alle imprese di comunicare alla Presidenza del Consiglio dei ministri eventuali operazioni eseguite in violazione dell’obbligo di notifica o il mancato rispetto di prescrizioni o condizioni imposte. Tale strumento, oltre a promuovere un atteggiamento collaborativo da parte degli operatori economici, dovrebbe essere considerato in sede di definizione della sanzione, permettendo così un’applicazione più equa e bilanciata del regime punitivo.
Completate le riflessioni sugli aspetti procedurali, è opportuno ora soffermarsi sulla parte conclusiva del documento programmatico, dedicata alle questioni di carattere sostanziale.
Anzitutto, un primo tema rilevante riguarda la proposta di abrogare l’art. 1-bis del D.L. n. 21/2012, che disciplina la sicurezza dei dati trasmessi attraverso le reti 5G. L’analisi dell’Osservatorio evidenzia come il quadro normativo vigente, pur concepito per rispondere a specifiche esigenze, necessiti di un aggiornamento per allinearsi ai più recenti sviluppi legislativi in materia di sicurezza cibernetica. Trattasi, in particolare, della perimetrazione della sicurezza nazionale realizzata con il D.L. n. 22/2019 nonché della successiva istituzione di un’Agenzia ad hoc per la cybersecurity. Tenuto conto di ciò, l’Osservatorio ritiene allora più coerente sottrarre le tecnologie 5G dal perimetro applicativo della disciplina Golden Power, abrogando l’art. 1-bis, per ricondurle nel contesto della sicurezza cibernetica, mantenendo, però, il modello procedurale di esercizio dei poteri speciali, e mutuando l’esperienza acqusita in termini di imposizione delle condizioni.
Un secondo aspetto degno di nota, è rappresentato dalla necessità di chiarire la portata applicativa della disciplina, per evitare, da un lato, che vengano notificate operazioni palesemente estranee alla normativa sul Golden Power; dall’altro, garantire che operazioni realmente rilevanti non sfuggano al meccanismo di screening. Per raggiungere questi scopi, il documento suggerisce una serie di interventi, tra i quali spiccano la pubblicazione, in versione non confidenziale, delle delibere di esercizio o non esercizio dei poterispeciali, in modo da migliorare la trasparenza e fornire agli operatori un quadro più chiaro delle prassi applicative e il chiarimento del concetto di partecipazione, al fine di adottare una definizione omogenea. A titolo di esempio, si legge che «laddove sono indicate delle soglie (art. 1 oppure dell’art. 2 in ipotesi di investitori extra-UE), sarebbe opportuno che il concetto di “partecipazione” ricomprenda esclusivamente il capitale con diritti di voto e che siano previste soglie differenziate per le società quotate/con titoli diffusi tra il pubblico e le società chiuse».
Un’ulteriore area di intervento riguarda il coordinamento tra Golden Power e regimi concessori, con particolare riferimento ai settori autostradale, idroelettrico, del servizio gas/elettrico e del sedime aereoportuale. Invero, la normativa attuale non fornisce indicazioni sufficientemente chiare su come tali ambiti debbano interagire, il che genera incertezze sia per gli operatori economici sia per le amministrazioni coinvolte. Si propone, dunque, di definire, in sede di regolamentazione secondaria, le singole fattispecie degli appalti, delle concessioni e delle autorizzazioni, fornendo altresì una sintesi dei rapporti convenzionali tra soggetti privati e amministrazioni pubbliche derivanti da gare, nonché di inserire all’interno dell’art. 3, co. 4, DPCM n. 189/2022, una disposizione che ribadisca l’obbligo di notifica anche in caso di sub-concessione o sub-affidamento.
Infine, uno dei temi centrali individuati dall’Osservatorio, riguarda la necessità di garantire maggiore certezza e prevedibilità agli operatori economici in relazione alle prescrizioni, condizioni e raccomandazioni contenute nelle delibere sui poteri speciali. Al fine di venire incontro a tali esigenze, si auspica, da un lato, il rafforzamento dell’onere motivazionale delle delibere che impongono prescrizioni o condizioni, definendone in modo chiaro l’ambito oggettivo, soggettivo e temporale di applicazione, nonché di consentirne la revisione con possibile revoca qualora intervengano mutamenti sostanziali nelle circostanze di fatto o di diritto che ne avevano giustificato l’adozione; dall’altro lato, si raccomanda di chiarire in modo esplicito che le raccomandazioni presenti nelle delibere di non esercizio dei poteri speciali non hanno carattere vincolante, in tal modo distinguendole nettamente dalle prescrizioni e condizioni obbligatorie. Queste misure dovrebbero ridurre il tasso di incertezza che attualmente affligge il sistema.
