13 gennaio 2025
a cura di Riccardo Zinnai
La Commissione von der Leyen II si è insediata il 1° dicembre 2024, a seguito delle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo svoltesi nel mese di giugno, aprendo nuovi scenari sull’applicazione del Regolamento sulle sovvenzioni estere («Regolamento FSR»). Il controllo sui sussidi erogati da paesi terzi rimane un elemento centrale dell’agenda politica europea e la nuova Commissione dovrà attuare la normativa anche avvalendosi dell’esperienza frattanto maturata e possibilmente apportando i correttivi che si riveleranno necessari.
Il compito di dare esecuzione al complesso di norme previsto dal Regolamento continuerà ad essere affidato congiuntamente a due commissari, sebbene vi sia stato un avvicendamento nell’incarico. Infatti, sono stati nominati Teresa Ribera Rodríguez e Stéphane Séjourné, rispettivamente nel ruolo di commissaria europea per la concorrenza e di commissario europeo per l’industria, l’imprenditoria, le piccole e le medie imprese e il mercato unico. Nelle lettere di missione consegnate ai due commissari dalla presidente von der Leyen rivestono una rilevanza centrale il Regolamento FSR e le tematiche ad esso collegate quali la sicurezza economica e la tutela della competitività delle imprese europee, soventemente citati. Si aggiunga anche che il tema delle sovvenzioni estere è stato specificamente oggetto delle domande scritte contenute nel questionario predisposto dalle commissioni parlamentari in sede di audizione dei commissari-designati.
Nella lettera consegnata a Teresa Ribera Rodríguez, la presidente della Commissione ha fatto riferimento alla necessità di identificare i meccanismi per la concessione delle sovvenzioni che, potendo provocare distorsioni nel mercato interno, sono da considerarsi maggiormente problematici. Nel questionario antecedente all’audizione sono state chieste alla commissaria le modalità con le quali intende proteggere le imprese europee innovative dalle acquisizioni c.d. «killer» e da quelle operate da imprese controllate o sovvenzionate da paesi terzi. Nel rispondere, Teresa Ribera Rodríguez ha ricordato che il Regolamento FSR rientra tra gli strumenti di recente adozione su impulso della Commissione europea per affrontare le nuove sfide relative al funzionamento del mercato unico e alla concorrenza. Ha proseguito sottolineando che la loro adozione non sia di per sé sufficiente, dovendo invece essere perseguita la loro piena implementazione e assicurata la complementarità tra le politiche concorrenziali e quelle industriali. Concentrandosi poi sul Regolamento FSR, la commissaria ha sostenuto che verrà applicato con rigore soprattutto per quel che riguarda il modulo sulle concentrazioni. Dovrebbero così venirsi a creare a livello mondiale le condizioni di parità per consentire alle imprese di competere equamente. Il conseguimento di tale obiettivo richiederà il contributo congiunto degli altri commissari e degli Stati Membri, in particolare per quanto riguarda l’attuazione di normative distinte, ma collegate, come il Regolamento sugli investimenti esteri diretti e i regolamenti in materia di difesa commerciale.
La presidente von der Leyen ha fatto riferimento al Regolamento FSR anche nella lettera di missione inviata a Séjourné, essendo anch’egli chiamato all’attuazione della normativa. Nel questionario scritto le commissioni parlamentari hanno espresso preoccupazione per la crescente incertezza globale e hanno sottolineato la necessità di incrementare la sicurezza economica e la competitività delle imprese europee, assicurando l’attuazione sinergica delle diverse politiche settoriali per perseguire la c.d. “autonomia strategica aperta”. Il commissario Séjourné ha concordato sulla necessità di adottare un approccio olistico e maggiormente assertivo per proteggere il mercato interno dalla concorrenza sleale, tutelando così gli interessi dell’Unione. Ha riaffermato l’importanza della cooperazione tra i vari commissari con l’obiettivo di assicurare l’apertura al commercio internazionale nel rispetto degli accordi vigenti, riducendo al contempo eventuali rischi legati alla dipendenza economica.
Rispondendo agli ulteriori quesiti relativi al numero di casi inaspettatamente elevato sottoposti all’esame dell’esecutivo europeo, il commissario Séjourné ha poi manifestato i suoi orientamenti su un eventuale riesame delle soglie da cui dipende l’obbligo di notifica preventiva stabilite dagli articoli 20 e 28. Si ricordi che una concentrazione va notificata qualora una delle imprese partecipanti alla fusione, l’impresa acquisita o la joint venture generino nell’Unione un fatturato di almeno 500 milioni di euro e nei tre anni precedenti i contributi finanziari esteri ricevuti dalle imprese coinvolte siano stati superiori ai 50 milioni di euro. Nelle procedure di appalto pubblico, l’obbligo di notifica sussiste quando il valore stimato dell’appalto sia di 250 milioni di euro (ricordando l’ulteriore soglia pari a 125 milioni derivante dalla somma del valore dei lotti per i quali partecipa l’offerente) e l’offerente o le imprese ad esso ricollegabili abbiano ricevuto contributi finanziari esteri negli ultimi tre anni pari ad almeno quattro milioni per paese terzo.
Tuttavia, l’articolo 52 FSR prevede che la Commissione proceda entro il 14 luglio 2026 al riesame dell’attuazione e del rispetto del Regolamento presentando una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio. In quell’occasione, potranno essere suggerite modifiche legislative, compresa la revisione delle soglie di notifica. La risposta fornita durante la procedura di audizione non ha però permesso di ricavare un’indicazione chiara poiché il commissario si è limitato ad affermare che il tema sarà oggetto del riesame operato dalla Commissione. È anche opportuno rimarcare che, a partire dal 13 gennaio 2025, la Commissione potrà direttamente modificare gli importi delle soglie di notifica ai sensi dell’art. 49 FSR mediante l’approvazione di un atto delegato, il quale dovrà basarsi sulla valutazione dei casi verificatisi nel periodo precedente di applicazione del Regolamento stesso. Su questa possibilità, tuttavia, il commissario non si è pronunciato.
Sebbene la composizione della Commissione sia mutata, il rinnovo nell’incarico della Presidente von der Leyen dovrebbe garantire certa una continuità di fondo nelle scelte strategiche della Commissione. La Presidente ha già avuto modo di esprimere la propria soddisfazione prima verso l’approvazione del Regolamento e successivamente rispetto alla sua attuazione. Inoltre, non ha condiviso la preoccupazione delle commissioni parlamentari per il numero elevato di notifiche preventive ricevute. Infatti, sebbene la maggioranza dei procedimenti si sia conclusa nella fase dell’esame preliminare senza la necessità di un intervento a tutela del mercato, le notifiche hanno consentito alla Commissione di acquisire maggiori informazioni sui contributi finanziari esteri ricevuti dalle imprese aumentando la trasparenza su tali dinamiche economiche. Ha inoltre chiarito che non sussiste il rischio di una applicazione distorta del Regolamento in chiave protezionista poiché l’intervento della Commissione per porre rimedio alle distorsioni di mercato è reso possibile solo qualora siano accertati i presupposti normativi consistenti nella qualificazione di un contributo finanziario estero come “sovvenzione estera” e, successivamente, nella verifica che essa provochi una distorsione nel mercato interno. Inoltre, come ulteriore passaggio la Commissione è tenuta a bilanciare eventuali effetti negativi in termini di distorsione di mercato con i possibili effetti positivi generati dalla sovvenzione. L’obbligo di rispettare tali passaggi e l’eventuale controllo ad opera della Corte di giustizia dell’Unione europea non rendono possibili usi strumentali del Regolamento ad altri fini.
In conclusione, l’applicazione del Regolamento FSR potrà mutare a seguito delle indicazioni fornite dai nuovi commissari. Tuttavia, in base alle dichiarazioni rilasciate, si può supporre una sostanziale continuità con quanto finora avvenuto.
La nuova Commissione dovrà confrontarsi anche il tema della compatibilità del Regolamento con il diritto internazionale. La Corte di giustizia, infatti, si pronuncerà sull’appello cautelare nel caso Nuctech e InsTech c. Commissione, di cui si è già parlato nella nota Il Tribunale UE conferma (provvisoriamente) la legittimità delle ispezioni nei confronti della Nuctech del 23/09/2024. Nel caso si è infatti discusso della legittimità, anche nella prospettiva del diritto internazionale pubblico, delle richieste della Commissione di avere accesso alle informazioni detenute dall’impresa in server situati all’estero. Si ricordi che l’art. 44, par. 9, prevede che l’attuazione del Regolamento non possa contrastare con gli obblighi internazionali assunti dall’UE. Inoltre, la Repubblica popolare cinese ha avviato una propria indagine sulle barriere che il Regolamento FSR asseritamente pone al commercio e agli investimenti. La conclusione è prevista per il 10 gennaio 2025, con una possibile proroga al 10 aprile al ricorrere di circostanze eccezionali. La Commissione von der Leyen II sarà quindi chiamata a difendere la tesi della piena compatibilità del Regolamento FSR con la normativa internazionale nella causa attualmente pendente e anche nei rapporti con gli Stati terzi, qualora decidano di contestare formalmente la compatibilità del Regolamento FSR con la normativa dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, attivando le relative procedure stabilite nell’Intesa sulla risoluzione delle controversie.
