29/04/2024
A cura di Elena Valenti
Con decreto legge di attuazione del P.N.R.R. del 2 marzo 2024, n. 19, il Consiglio dei Ministri ha approvato la cessione delle partecipazioni di PagoPa: il 51% sarebbe stata ceduta alla Zecca dello Stato, e la restante quota minoritaria del 49% a Poste Italiane S.p.A.
Il governo ha stabilito, nell’articolo 20, comma 3, del citato decreto legge n. 19/2024, recante “ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza”, che, ai fini del rafforzamento dell’interoperabilità tra le banche dati pubbliche e di valorizzazione della Piattaforma digitale nazionale dati, nonché di razionalizzazione e di riassetto industriale nell’ambito delle partecipazioni detenute dallo Stato, siano attribuiti rispettivamente all’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato in misura non inferiore al 51% e, per la restante quota di partecipazione, a Poste Italiane i diritti di opzione per l’acquisto dell’intera partecipazione azionaria detenuta dallo Stato nella società PagoPa.
Tuttavia, tale operazione ha richiamato l’attenzione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, tenuta a fornire parere preventivo per accertare l’esistenza di violazioni del principio di libera concorrenza.
PagoPa è una piattaforma digitale, utilizzata per i pagamenti alla pubblica amministrazione e realizzata al fine di semplificare i servizi di pagamento. Attualmente, PagoPa è presente sul mercato in veste di società per azioni interamente partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze.
Il sistema PagoPA è stato realizzato dall’Agenzia per l’Italia Digitale (Agid) in attuazione dell’art. 5 del Codice dell’Amministrazione Digitale e del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179.
Con successivo decreto legge 14 dicembre 2018 n. 135 venne disposto il trasferimento della gestione di PagoPA alla Presidenza del Consiglio dei ministri con l’ausilio del Commissario straordinario per l’attuazione dell’agenda digitale, e venne disposta la costituzione della piattaforma digitale sotto forma di S.p.A.
Tuttavia, tale società si caratterizza per via del suo carattere neutrale, essendo istituita come mero tramite tra i cittadini e la pubblica amministrazione.
Secondo l’Agcm, PagoPa, in virtù del carattere neutrale, svolge un ruolo fondamentale per i pagamenti digitali nel settore pubblico e dunque dispone di un vantaggio “unico e non replicabile” rispetto ad altre piattaforme private.
L’articolo 20 del d.l. 19 del 2024, nel disporre l’ingresso di Poste Italiane S.p.A., attribuirebbe a Poste il privilegio associato alla piattaforma digitale, con conseguente partecipazione ai profitti di PagoPa.
Per tale ragione l’autorità ha richiesto al Consiglio dei ministri di adottare decreti correttivi al fine di inserire procedure trasparenti e non discriminatorie nel trasferire i benefici di cui gode PagoPa ad un soggetto di mercato che opera insieme ad altri operatori economici. Tali operatori, infatti, si avvalgono della piattaforma in condizioni di pari trattamento.
In una memoria depositata alla Commissione bilancio della Camera sul decreto legge n. 19 del 2024, l’associazione delle banche italiane (Abi) si è opposta all’acquisizione del 49% di PagoPa da parte di Poste Italiane, sottolineando la lesione del principio di parità concorrenziale rispetto agli altri operatori bancari e finanziari della piattaforma.
L’associazione bancaria ha ribadito che fra gli aderenti alla piattaforma PagoPA figurano, accanto alle banche e agli istituti di pagamento, e oltre a Poste Italiane, PostePay S.P.A., istituto di moneta elettronica interamente controllato da Poste Italiane e LisPay S.P.A., altri operatori economici.
Par tali ragioni, l’operazione comporterebbe una rilevante alterazione del principio di libera concorrenza tra PostePay, LisPay e Poste Italiane rispetto agli altri operatori aderenti alla piattaforma, potendo le prime due, ed in alcuni casi anche direttamente Poste Italiane, beneficiare di un trattamento di favore in ragione della possibilità di Poste Italiane di influire sulle scelte della società PagoPA.
Poste Italiane sarebbe contemporaneamente proprietario e gestore della rete che trasporta servizi di pagamento in favore delle amministrazioni e di altri enti, tramite la partecipazione al capitale di PagoPA, e fornitore dei corrispondenti servizi di pagamento, anche controllando Postepay e, indirettamente, LisPay.
Inoltre, Poste Italiane e le sue controllate (PostePay e LisPay) potrebbero avere un’incidenza rilevante nella determinazione delle politiche di sviluppo dei sistemi di pagamento rivolti alla pubblica amministrazione o averne una conoscenza anticipata, a discapito degli altri operatori. L’attuale schema commissionale prevede che gli intermediari (banche, istituti di pagamento e Poste Italiane, PostePay e LisPay) riconoscano a PagoPA specifiche commissioni per l’utilizzo della Piattaforma, variabili in base a specifici parametri e alle specifiche convenzioni negoziate.
La revisione dell’assetto proprietario di PagoPA potrebbe avere riflessi, quindi, anche sulla politica dei costi.
L’acquisizione, così come definita, comporterebbe un controllo congiunto da parte del Poligrafico dello Stato e di Poste Italiane e quest’ultima potrebbe essere favorita nella conoscenza di informazioni di mercato della clientela bancaria degli istituti di pagamento e degli operatori gestori di pubblici servizi.
L’operazione darebbe accesso a Poste alle informazioni sui pagamenti e in generale, comporterebbe una posizione dominante sul mercato, lesiva del principio di libera concorrenza e del divieto di abuso di posizione dominante.
Inoltre, PagoPa per lo svolgimento di specifici servizi connaturati al suo ruolo di nodo dei pagamenti pubblici ha come controparti contrattuali gli enti pubblici che potrebbero affidare alle banche o a Poste Italiane il servizio di tesoreria. Il nuovo assetto proprietario potrebbe ulteriormente favorire Poste per detto servizio rispetto ai concorrenti bancari.
Per tali ragioni, l’autorità Agcm ha chiarito che lo statuto di PagoPa debba recepire una serie di prescrizioni.
L’organo decisionale, che sia un amministratore unico o un organo delegato, deve essere espressione del socio che detiene la maggioranza delle azioni rappresentative del capitale sociale. Nel caso in cui venga previsto un consiglio di amministrazione, la maggioranza dei membri deve essere espressione del socio di maggioranza.
Inoltre, devono essere riservate al consiglio di amministrazione le proposte di deliberazioni in materia di servizi prestati tramite piattaforma tecnologica per l’interconnessione e l’interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni e i prestatori di servizi di pagamento e sulla nomina o revoca dei dirigenti con responsabilità strategica.
Al fine di tutelare i principi di non discriminazione, neutralità e imparzialità, si prevede che PagoPa garantisca la parità di trattamento tra i prestatori di servizi di pagamento aderenti alla piattaforma e che essa adotti presidi gestionali e organizzativi per evitare lo sfruttamento di informazioni commercialmente sensibili relative a tutti i servizi prestati dalla società.
La società deve inoltre dare atto delle attività svolte e dei risultati raggiunti con una relazione all’autorità delegata per l’innovazione tecnologica il 30 giugno di ogni anno.
Come rilevato dall’Autorità, in una prospettiva di garanzia del mercato e dei diritti degli operatori potenzialmente interessati, l’individuazione del cessionario della quota del 49% dovrebbe avvenire ad esito di un’asta competitiva o comunque di una procedura che valuti e metta a confronto più manifestazioni di interesse.
L’autorità indipendente ha demandato al legislatore il compito di valutare modalità alternative a quella prevista dalla norma contenuta nel decreto attuativo del P.N.R.R. che siano idonee ad individuare il soggetto qualificato con procedure trasparenti, prevedendo altresì adeguati presidi a garanzia della sua neutralità.
Inoltre, l’autorità ha sottolineato come, in linea generale, le operazioni che prevedono una modifica del controllo societario, come quella prevista dall’art. 20 del decreto legge n. 19 del 2024, non solo devono essere poste al controllo preventivo dell’autorità antitrust competente, ma soggiacciono alla disciplina in materia di concentrazioni, regolate dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287, che stabilisce norme per la tutela della concorrenza e del mercato.
In base a quanto rilevato da Agcm, Poste Italiane non può stipulare patti parasociali, in particolare patti di sindacato, che abbiano per effetto l’esercizio di una influenza dominante sul governo della società.
Le censure rilevate dall’autorità nazionale all’operazione di cessione appaiono in linea con i recenti sviluppi sovranazionali.
In particolare, il riferimento è alle modifiche disposte al regolamento 20 gennaio 2004, n. 139, CE, relativo al controllo sulle concentrazioni tra imprese che hanno comportato una maggiore rilevanza del controllo da parte della Commissione europea.
Infine, le censure antitrust appaiono in linea con la tendenza della giurisprudenza sovranazionale in materia di abuso di posizione dominante. L’obiettivo delle istituzioni europee e, indirettamente, degli Stati membri è quello di prestare sempre più attenzione agli impatti concorrenziali delle operazioni societarie. Ad oggi, con riferimento all’acquisizione di PagoPa da parte di Poste Italiane S.p.A., il governo sembra avere recepito le indicazioni fornite dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato e si attende l’emanazione di un nuovo decreto attuativo.
