29/01/2024
A cura di Antonio Iuliano
Il 15 dicembre 2023, il DIPE (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei ministri) e Cassa depositi e prestiti hanno pubblicato -in collaborazione con l’Istituto per il credito sportivo, il Mef (Ragioneria generale dello stato) e Sport e Salute S.p.A.- un Manuale operativo a supporto dell’utilizzo del PPP nella realizzazione e gestione degli impianti sportivi.
Tale manuale si compone di due parti, una generale dedicata all’istituto del PPP nel nuovo Codice dei contratti pubblici e una speciale, dedicata al PPP nel settore degli impianti sportivi. Ai fini della presente trattazione, che intende soffermarsi sull’attività di controllo e monitoraggio sull’esecuzione dei contratti di PPP -nonché sull’eventuale revisione- si farà riferimento soltanto alla prima parte.
La pubblicazione del manuale rappresenta l’occasione per chiarire il ruolo del DIPE in materia di Partenariato Pubblico Privato, cui il Codice dei contratti pubblici (D. lgs. 36/2023) assegna alcune rilevanti funzioni.
Peraltro, già a seguito della soppressione – ai sensi dell’art. 1, comma 589 della legge 208/2015 – dell’Unita tecnica finanza di progetto (UTFP), le cui funzioni sono state attribuite al DIPE, quest’ultimo ha assunto compiti di supporto alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di Partenariato Pubblico Privato. Il supporto si manifesta attraverso: la prestazione di servizi di assistenza tecnica, legale e finanziaria in tutte le fasi dei procedimenti; la raccolta dei dati e il monitoraggio delle operazioni di PPP; la promozione e la diffusione di modelli di partenariato; l’attivazione di rapporti di collaborazione con Istituzioni, anche a livello internazionale, Enti ed Associazioni operanti nei settori di interesse per l’azione del DIPE in materia di PPP e Finanza di Progetto.
Venendo al Codice dei contratti pubblici, lo stesso prevede anzitutto che, ai sensi dell’art. 175, comma 3, gli enti concedenti debbano richiedere al DIPE un parere in sede di valutazione preliminare – in particolare prima della pubblicazione del bando di gara in caso di progetto a iniziativa pubblica ovvero prima della dichiarazione di fattibilità in caso di progetto a iniziativa privata – in presenza di progetti di PPP di interesse statale, o finanziati con contributo a carico dello stato, il cui valore sia ricompreso tra i 50 e i 250 milioni (per quelli di valore superiore, il parere deve essere richiesto al CIPESS).
Inoltre, ai sensi del comma 4 della disposizione citata – e al di fuori dei casi di cui al comma 3 – regioni ed enti locali possono facoltativamente chiedere il parere del DIPE quando la complessità dell’operazione lo richieda.
Infine, in caso di operazioni di PPP di importo superiore a 10 milioni di euro finanziate con fondi PNRR, le P.A. sono tenute a chiedere al DIPE un parere preventivo, obbligatorio e non vincolante (art. 18-bis, commi 3-6, del D.l. 36/2022, convertito con modificazioni in Legge 79/2022).
In secondo luogo, ed è ciò che qui particolarmente interessa, l’art. 175, comma 7 stabilisce che il DIPE esercita, assieme alla Ragioneria generale dello Stato, l’attività di monitoraggio sui contratti di Partenariato Pubblico Privato tramite l’accesso all’apposito portale (https://ppp.rgs.mef.gov.it/ppp/#/home), mediante il quale gli enti concedenti sono tenuti a trasmettere le informazioni sui contratti stipulati.
Quanto agli scopi dell’attività di monitoraggio, l’art. 44, comma 1-bis, del d.l. 248/2007, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della l. 31/2008, prevede che, al fine di consentire la stima dell’impatto sull’indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di PPP avviate dalle P.A., le stazioni appaltanti siano tenute a comunicare le informazioni relative a tali operazioni all’UTFP, ora DIPE.
Inoltre, l’art. 1, comma 626 della l. 160/2019 prevede che, ai fini del monitoraggio delle clausole di flessibilità nell’ambito delle regole del Patto di stabilità e crescita europeo, nonché per la definizione del corretto trattamento statistico e contabile delle operazioni di PPP, le P.A. siano tenute a trasmettere al Dipartimento Ragioneria generale dello stato (Mef) le informazioni e i dati relativi alle operazioni di Partenariato Pubblico Privato.
In riferimento all’attività di rendicontazione, l’art. 175 del Codice conferma poi la disciplina generale, di talché gli enti concedenti sono tenuti a dare evidenza dei contratti di PPP stipulati mediante apposito allegato al bilancio d’esercizio, indicando il CUP (codice unico di progetto), il CIG (codice identificativo di gara), il valore complessivo del contratto, la durata, l’importo del contributo pubblico e l’importo dell’investimento a carico del privato.
L’attività di monitoraggio svolta dal DIPE e della RGS differisce, sotto diversi punti di vista, dall’attività di controllo svolta dalle P.A. concedenti sull’esecuzione dei contratti, cui fa riferimento l’art. 175, comma 6.
Infatti, come specificato dal succitato manuale operativo, durante la fase di esecuzione del contratto la P.A. concedente monitora il mantenimento in capo al privato dei rischi a lui trasferiti e verifica il corretto adempimento degli obblighi contrattuali, onde adottare, se del caso, i conseguenti provvedimenti (quale ad esempio l’applicazione di una penale).
Ai fini del suddetto controllo, è necessario che l’ente concedente disponga dei dati relativi alla gestione dei lavori e dei servizi e che ne monitori periodicamente l’andamento. Per fare ciò l’amministrazione individua -all’interno del contratto- i dati relativi alla gestione che il concessionario deve rendere disponibili per l’intera durata del rapporto, ricomprendendo, tra di essi, quelli utilizzati per la definizione dell’equilibrio economico-finanziario, onde poterne rilevare eventuali scostamenti.
Il contratto di PPP deve, dunque, disciplinare detti flussi informativi, ivi comprese le modalità di trasmissione e le penali da applicare in caso di mancata comunicazione.
L’attività di controllo, quindi, è funzionale alla verifica del mantenimento, durante la vita del contratto, della corretta allocazione dei rischi ed è strettamente collegata all’istituto della revisione del contratto, corollario del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale codificato dall’art. 9 del nuovo Codice.
Quanto alla revisione, l’art. 192 stabilisce che “al verificarsi di eventi sopravvenuti straordinari o imprevedibili, ivi compreso il mutamento della normativa o della regolazione di riferimento, purché non imputabili al concessionario, che incidano in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario dell’operazione, il concessionario può chiedere la revisione del contratto nella misura strettamente necessaria a ricondurlo ai livelli di equilibrio e di traslazione del rischio pattuiti al momento della conclusione del contratto“.
Peraltro, anche in questa sede, è previsto un intervento del DIPE in caso di opere di interesse statale ovvero finanziate con contributo a carico dello Stato per le quali non sia già prevista l’intervento del CIPESS. Difatti, in questi casi, la revisione è subordinata alla previa valutazione del DIPE, sentito il NARS, che emette un parere di concerto con la Ragioneria generale dello stato.
Nonostante l’importanza conferita dall’art. 9 al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, le disposizioni codicistiche in materia di revisione sono quanto mai scarne. Risulta dunque utile, anche sotto questo profilo, quanto previsto dal manuale operativo, che innanzitutto ribadisce come lo strumento della revisione non sia utilizzabile ogniqualvolta si verifichi uno scostamento degli indici di redditività descritti nel contratto, essendo condizione necessaria per l’avvio della procedura sia il verificarsi di una delle fattispecie legittimanti, che dovrebbero essere puntualmente indicate nello stesso contratto, sia l’incidenza significativa sull’equilibrio del PEF. Il manuale rammenta, inoltre, la corretta prassi che le amministrazioni dovrebbero seguire nella predisposizione del contratto, svolgendo una valutazione ex ante delle fattispecie idonee a incidere sull’equilibrio economico finanziario e formalizzando tale valutazione all’interno del contratto in un’elencazione da considerarsi tassativa. Si ricordi peraltro che, ai fini del riequilibrio, nel PEF devono essere modificati soltanto i valori (di costo e di ricavo) influenzati dall’evento che ha innescato l’esigenza di ripristinare l’equilibrio contrattuale e che la revisione deve avvenire mediante la predisposizione di un atto aggiuntivo che, una volta sottoscritto, costituirà parte integrante del contratto di concessione.
In conclusione, dunque, l’attività di monitoraggio del DIPE e quella di controllo delle stazioni appaltanti rispondono a differenti fini e si esercitano attraverso modalità diverse. Ai fini di una più ampia trattazione dei due istituti -in particolare da un punto di vista operativo- si rimanda a quanto previsto dal succitato manuale, alle cui previsioni solo in parte si è fatto riferimento.
