29/01/2024
A cura di Martina Bordi
Il parere n. 1254/2023 della Sezione Consultiva per gli Atti normativi del Consiglio di Stato in merito allo schema di D.P.C.M. recante “Regolamento concernente modifiche di organizzazione del Ministero della transizione ecologica” fornisce un’occasione per esaminare i tratti caratteristici che dovrebbero orientare la redazione di un regolamento ministeriale di organizzazione.
I regolamenti di organizzazione disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, garantendo il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ex art. 97 della Costituzione.
Ogni ministero ha un proprio ordinamento autonomo.
Le strutture burocratiche di vertice di ciascun ministero possono essere alternativamente organizzate in dipartimenti o in direzioni generali, entrambe strutture di primo livello del Ministero.
Le strutture organizzate in direzioni generali hanno un segretario generale che si occupa del coordinamento dell’attività amministrativa ed è responsabile dei risultati raggiunti dalla struttura.
Viceversa, ovvero nel caso in cui il ministero è organizzato in dipartimenti, è assente la figura del segretario generale. Il dipartimento ha compiti di gestione per grandi blocchi di materie omogenee e definite.
Alle direzioni generali sono attribuiti ambiti di competenza più circoscritti.
Le strutture di primo livello dei vari Ministeri sono suddivise poi in unità organizzative di secondo e terzo livello, divisioni e sezioni.
Con particolare riferimento al regolamento oggetto del parere, la Sezione per gli atti normativi del Consiglio di Stato, nell’esaminare lo schema trasmesso dall’amministrazione, ha ritenuto che il Ministero non si sia soffermato in maniera approfondita nell’attribuzione dei compiti di coordinamento, programmazione e pianificazione alle varie unità organizzative.
Una maggiore precisione nell’attribuzione delle funzioni ai vari uffici è, secondo il Consiglio di Stato, necessaria per la trasversalità che caratterizza la materia ambientale. Infatti, la sua natura trasversale potrebbe porre problemi di coordinamento tra le varie unità organizzative, problemi che si possono prevenire con una maggiore attenzione all’assegnazione precisa dei compiti ai vari uffici.
Il regolamento dovrebbe indicare in maniera puntuale le modalità di raccordo tra la pubblica amministrazione e la direzione politica.
È necessario, inoltre, che si operi una realistica e ragionata verifica dell’organizzazione prescelta per l’attività amministrativa rispetto ai risultati che si attende raggiungere.
Con queste motivazioni, la Sezione del Consiglio di Stato si è riservata di emanare un parere definitivo, che verrà emesso una volta pervenute le integrazioni richieste.
Con riferimento al genus dei regolamenti di organizzazione, il parere in oggetto risulta utile nell’analisi di due aspetti. Il primo riguarda la scelta dello strumento con cui adottare questa tipologia di atti; il secondo concerne lo strumento dell’analisi di impatto della regolazione (AIR).
Il procedimento ordinario di adozione dei regolamenti governativi di delegificazione è previsto dall’ art. 17 commi 2 e 4-bis della legge 400/88 e dall’art. 4 del d.lgs. n. 300/99.
Il procedimento ordinario prevede che i regolamenti debbano essere emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa la deliberazione del Consiglio dei ministri e il parere delle commissioni parlamentari competenti.
In base all’art. 95 comma 3 della Costituzione, l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e l’organizzazione dei ministeri è riservata alla legge attraverso una riserva di legge relativa.
La legge, segnatamente il d.lgs. 300/99, determina le strutture di primo livello, elencando il numero massimo di dipartimenti o di direzioni generali in cui devono essere articolati i ministeri.
Nella cornice della struttura primaria, l’organizzazione, le risorse umane e le funzioni degli uffici di livello dirigenziali vengono determinate mediante regolamenti attraverso il procedimento ordinario soprarichiamato.
Tuttavia, negli ultimi anni, si è maggiormente assistito al cosiddetto fenomeno della “fuga da regolamento”, prediligendo una procedura di approvazione semplificata e accelerata dei processi di riorganizzazione ministeriale.
La procedura semplificata di approvazione avviene attraverso l’utilizzo del D.P.C.M.
Tale procedura, inizialmente avente carattere derogatorio, si è finita oggi per consolidare come regola, trasformando l’utilizzo del D.P.C.M. in un regime formale alternativo a quello ordinario.
Secondo la Sezione del Consiglio di Stato, la prassi consolidata porta con sé non poche criticità sia sotto il profilo sostanziale che formale.
Sotto il profilo sostanziale, l’adozione di un D.P.C.M. in luogo ad un D.P.R. elude il controllo democratico che viene affidato alle commissioni parlamentari competenti.
Nella procedura ordinaria, le commissioni parlamentari competenti hanno il compito di controllare l’assetto organizzativo prescelto con i possibili incrementi finanziari che comporta e di verificare l’aderenza tra l’organizzazione amministrativa e finanziaria scelta e le finalità che il ministero vuole perseguire.
Sotto un profilo formale, la consolidata elusione del procedimento ordinario conduce ad un’incertezza nell’ordinato sistema delle fonti.
La Sezione analizza poi lo strumento dell’analisi di impatto della regolazione (AIR).
Scopo dell’AIR è quello di fornire un supporto dei contenuti dell’atto normativo e delle sue finalità che hanno un impatto su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.
L’AIR rappresenta uno strumento chiave per garantire il miglioramento della qualità della regolazione.
La “Guida all’analisi e alla verifica dell’impatto della regolamentazione” adottata con direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri nel 2018, esenta da AIR i provvedimenti di riorganizzazione e di riordino degli uffici.
L’esenzione da AIR per i regolamenti di organizzazione dei Ministeri è giustificata sull’assunto che le modalità con le quali vengono organizzati i ministeri e la relativa allocazione delle funzioni e competenze sia destinata ad avere un impatto limitato su cittadini ed imprese.
Invero, ad oggi, rileva la Sezione, gli interventi di riordino dei vari Ministeri sono di una notevole incisività ed ampiezza, dovuta anche alla continua crescita delle funzioni e dei compiti che vengono attribuiti alle pubbliche amministrazioni, che comportano problematiche di articolazione delle strutture organizzative con fenomeni di sovraccarichi e frammentazione. Tutto ciò fin qui rilevato induce la Sezione stessa a giungere all’ipotesi che il ripristino dell’AIR, per questa tipologia di regolamenti, potrebbe essere lo strumento chiave attraverso cui i ministeri esplicitino la ratio delle decisioni organizzative che troppo spesso, nelle relazioni illustrative di accompagnamento agli strumenti di riordino, vengono giustificate con argomentazioni troppo generiche.
